Der 12. Rundfunkstaatsvertrag: Ein Gesetz ohne Kohärenz und Perspektive

In dieser Woche wird ein beeindruckendes Schauspiel beginnen: Mit Methoden, welche kaum jemand versteht, sollen Rundfunkräte einen öffentlich-rechtlichen Online-Auftrag überwachen, über den kein Konsens herrscht.


Mit anderen Worten: Es wird ein Kleinkrieg der Systeme ausbrechen, der schnell in einen Kalten Krieg umschlagen könnte. Die eigentlichen Ziele der Medienpolitik drohen in den Hintergrund zu geraten. Die Kulisse für diesen neuen Streit bietet ein Gesetz voller Ungereimtheiten: Der 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, der heute in Kraft getreten ist.

Der Versuch einer kritischen Analyse in 11 Punkten:

1. Der Rundfunkstaatsvertrag ist ein großer Schritt für die Medienpolitik, aber ein viel zu kleiner Schritt für das Mediensystem. Mit dem Gesetz beginnt zumindest ein Nachdenkprozess über die Funktion der Rundfunkanstalten im Breitbandzeitalter. Dieser greift aber viel zu kurz: Die Regulierungsparadigmen von Rundfunk und Presse werden notdürftig ins Internet verlängert, ohne auf die spezifischen Regulierungsbedürfnisse des Internets einzugehen. Das Gesetz entwickelt kein Bild, keine Vision. Es ist vielleicht das letzte große Gesetz der alten Medienordnung, aber kein Gesetz einer neuen. Das Ergebnis ist ein Minimalkonsens ohne Perspektiven, ein Gesetz mit einer absehbaren Halbwertzeit von wenigen Jahren.

2. Der Kern des Gesetzes, der öffentlich-rechtliche Auftrag für das Internet, wurde von der Politik mit einer abenteuerlichen Zickzack-Konstruktion gelöst: Zick: Der Auftrag bleibt so umfassend wie im klassischen Rundfunk — Zack: Der Auftrag wird ganz erheblich prozedural eingeschränkt durch ein wettbewerbspolitisch angelegtes Prüfverfahren (“Drei-Stufen-Test”) — Zick: Diese Prüfverfahren werden nach dem Prinzip der Eigenaufsicht von den Gremien der Anstalten selbst durchgeführt.

3. Die Politik hat damit eine riesige Leerstelle produziert: Sie ist der Kernfrage, einer klaren öffentlich-rechtlichen Auftragsdefinition für das Internet, ausgewichen. Das Gesetz ist so formuliert, dass sich öffentlich-rechtliche wie privatwirtschaftliche Seite jeweils in ihren entgegengesetzten Rechtsauffassungen bestätigt sehen können. Die Politik hat keine Rechtsklarheit geschaffen. Das Gesetz schlichtet den Konflikt nicht, sondern provoziert ihn geradezu.

4. Ebenso unkar bleibt die Frage nach der zukünftigen Rolle der Rundfunkanstalten im Mediensystem: Welches Gewicht sollen sie haben? Welches Profil? Das Gesetz scheint nahezulegen, dass sich die Rundfunkanstalten im Netz etwas stärker auf Mehrwertinhalte konzentrieren sollen, die so nirgends angeboten werden (weil es ihnen an breiter Akzeptanz fehlt). Doch wie ist dies mit dem Reflex der Rundfunkanstalten zu vereinbaren, über hohe Reichweiten ihre Gebührenakzeptanz zu maximieren? Das Gesetz gibt hier keine Antwort.

5. Mit der offenen, vernetzten Struktur des Internet sind augenscheinlich zwei wichtige Begründungen für öffentlich-rechtliche Eingriffe ins Mediensystem entfallen: Die Knappheit der Verbreitungswege und die begründete Angst vor einer dominanten Meinungsmacht eines publizistischen Medienkonzerns. In einem offenen Mediensystem erscheint es hingegen zunehmend zweckfremd, einzelne Organisationen statt Strukturen zu fördern, die Qualität ermöglichen (mehr hier). Auch hierzu bietet der Rundfunkstaatsvertrag keine Antworten. Das eigentliche Ziel der Medienpolitik, die Förderung von Meinungsvielfalt, gerät gegenüber der Absicherung einmal geschaffener Strukturen in den Hintergrund.

6. Die Beispiele ByteFM und Nikolaus Brender zeigen das Spektrum des Dilemmas auf: ByteFM wird inzwischen dafür gelobt, als Webradio viel öffentlich-rechtlicher zu sein als die Öffentlich-Rechtlichen selbst. Die Rundfunkanstalten rennen im Qualitätswettbewerb des Internets häufig hinterher. Der Streit um Nikolaus Brender hat gezeigt, welche “Unabhängigkeit” die Großparteien eigentlich meinen. Die Rundfunkanstalten überzeugen in einer Funktion, die gar nicht die ihre sein sollte.

7. Das Kernproblem des gesamten Regulierungszusammenhangs lässt sich in einem Wort zusammenfassen: Teilliberalisierung. Teilliberalisierte Märkte sind eine Qual und Arbeitsbeschaffungsmaßnahme für Scharen von Juristen und Gutachtern. Staatliche und private Firmen zanken sich ständig um Refugien und Wettbewerb. Früher war das Fernsehen schlecht teilliberalisiert, weil die Aufgabenteilung im Dualen System wage blieb. Zukünftig könnte  das publizistische Internet schlecht teilliberalisiert sein.

8. Der Drei-Stufen-Test scheint sich in der Anfangsphase vor allem auch zu einem Test der Gremien zu entwickeln: Die bisherigen Erfahrungen rechtfertigen jedoch erhebliche Zweifel, ob die Räte zu einer  unabhängig abwägenden Aufsicht über die eigene Rundfunkanstalt in der Lage sind. Welchen Anreiz hätten Rundfunkräte auch, das eigene Haus zu beschränken? Die Aufsichtskonkurrenz der Landesmedienanstalten höhnt schon einmal über die ersten Test-Versuche: handwerkliche Mängel, hohe Beliebigkeit, erhebliche normative Unschärfen, Vorgaben nicht hinreichend umgesetzt.

9. Die Medienpolitik und die Rundfunkanstalten haben sich in einem Elitediskurs viel zu weit von den Mediennutzern entfernt. Es herrscht ein großes Kommunikations-, Erklär- und Transparenzdefizit. Die Rundfunkanstalten stellen ihre Programmleistungen im eigenen Programm viel zu selten zur Diskussion. Selbst der Etat der Tagesschau ist ein Geschäftsgeheimnis des NDR. Auch die Gremien wollen nun Gutachten im Rahmen der Drei-Stufen-Tests erst nach ihrer Entscheidung veröffentlichen.

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Imagefilm von ARD & ZDF: Der Kern des Gesetzes, der öffentlich-rechtliche Internetauftrag, wurde von der Politik mit einer abenteuerlichen Zickzack-Konstruktion gelöst

10. Die Langsamkeit der Medienpolitik und die Dialogskepsis der Rundfunkanstalten gefährden letztlich das öffentlich-rechtliche System selbst. Einem System, das nicht reaktiv ist und den eigenen normativen Anforderungen nicht gerecht wird, droht irgendwann der unvermittelte Absturz in die Existenzkrise. Eine zielgenauere Medienpolitik wäre daher gerade auch im Interesse der Öffentlich-Rechtlichen. Reagiert die Politik weiter so langsam auf den Medienwandel, droht irgendwann der große Knall.

11. Die öffentlich-rechtliche Online-Zukunft wird letztlich wohl über den Mechanismus der Gebührenpflicht des Internets entschieden. Für ein Medium, in dem der Nutzungsanteil öffentlich-rechtlicher Inhalte wohl immer im einstelligen Prozentbereich verbleiben wird, wird eine Gebühr von 20 Euro oder mehr für lediglich zwei Anbieter nicht mehr vermittelbar sein. Gebührenhöhe, Begründung und Selbststeuerungsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Systems werden dann folglich völlig andere sein müssen. Die Medienpolitik hat eine Antwort auf die Gebührenfrage für das Jahr 2013 angekündigt. Frühestens.

Auch auf Carta zu dem Thema:

– Heiko Hilker: Mit jedem Rundfunkstaatsvertrag wird die Halde größer und nicht kleiner

– Kai Burkhardt: Dreistufiger Unsinn: Die Drei-Stufen-Tests gefährden die Glaubwürdigkeit der Medienaufsicht

– Viola Bensinger: Öffentlich-rechtliche Online-Angebote müssen zum Rundfunk als Medium in Bezug stehen

– Robin Meyer-Lucht: Drei-Stufen-Test: NDR Rundfunkrat im Aufsichtsabseits