Das schwarze Loch

Warum der öffentlich-rechtliche Rundfunk ausreichend finanziert ist – und trotzdem kein Geld hat.

Beginnen wir mit dem hartnäckigsten Irrtum der aktuellen Medienpolitik. Ich meine den Satz: „Was im Programm von ARD und ZDF läuft, ist durch den Rundfunkbeitrag bezahlt – also muss es der Öffentlichkeit auch unbegrenzt zur Verfügung stehen.“ Dass er von Politikern aller Couleur gebetsmühlenhaft wiederholt wird, macht diesen Satz nicht wahrer. Die Aussage ist kompletter Unfug, mindestens aber beschreibt sie ein grandioses Missverständnis. Denn nicht einmal sogenannte „voll finanzierte Auftragsproduktionen“ werden von den Sendern kostendeckend bezahlt. Mit rigiden und wirklichkeitsfremden Kalkulationsvorgaben, die nur wenig mit der Marktsituation und noch weniger mit den Betriebsabläufen der Produktionsfirmen zu tun haben, drücken die öffentlich-rechtlichen Auftraggeber ihre Einsparvorgaben durch. Sie sorgen dafür, dass viele Produktionsfirmen mit einer Kostendeckungsquote von weniger als 90 Prozent arbeiten müssen.

Die überwiegende Zahl der dokumentarischen Programme in den Kanälen von ARD und ZDF – nämlich rund zwei Drittel – kann nicht einmal nach den selbstgerechten Kriterien der Auftraggeber als „voll finanziert“ gelten. In diesen Fällen zahlen die Fernsehsender nur noch einen Festpreis, der gerade einmal 80, 50, manchmal aber auch weniger als 20 Prozent der Herstellungskosten des Films deckt. Mit den tatsächlichen Kosten einer Fernsehproduktion hat das nicht mehr das Geringste zu tun. Die zur Fertigstellung eines solchen Films fehlenden Teile des Budgets muss der Produzent aus eigener Tasche aufbringen. Und fast immer schlägt die miserable Finanzausstattung auch auf die beteiligten Urheber durch. Dokumentarfilm-Regisseure sind ohnehin schon die am schlechtesten bezahlten Kreativen in der Medienbranche. Eigentlich ist es ein himmelschreiender Skandal: ARD und ZDF, die für das reichste öffentlich-rechtliche Fernsehsystem der Welt stehen, lassen sich einen großen Teil ihrer Programme von unabhängigen Filmschaffenden subventionieren. Kaum jemand weiß das. Und wer es weiß, kann nicht verstehen, wie so etwas möglich ist.

Von allen intransparenten Verfahren in Zusammenhang mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunksystem in Deutschland ist das der Bedarfsermittlung das ultimativ allerintransparenteste, das jemals erfunden wurde.

Die Beitragszahler verstehen es nicht. Die Ministerpräsidenten, die im Frühjahr 2014 eine Reduzierung des Rundfunkbeitrags beschlossen haben, um Überschüsse aus dieser sogenannten Haushaltsabgabe abzuschmelzen, verstehen es offenbar auch nicht. Und noch nicht einmal die gestrengen Herren der KEF, jener Kommission, die den Finanzbedarf des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland zu ermitteln hat, scheinen es verstanden zu haben. In einem ausgeklügelten System rechnen sie alle vier Jahre Inflationsrate, vorgegebene, doch selten so eintreffende Tariferhöhungen und angenommene, aber wirklichkeitsfremde Preissteigerungen mit der Bedarfsanmeldung von ARD und ZDF zusammen und konstruieren daraus ein Empfehlungsorakel, über das sich die Politik anschließend gerne auch wieder hinwegsetzt. Von allen intransparenten Verfahren in Zusammenhang mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunksystem in Deutschland ist das der Bedarfsermittlung das ultimativ allerintransparenteste, das jemals erfunden wurde. Es ist nicht nur intransparent, es ist ein komplett schwarzes Loch und schluckt alles, was irgendwo an den Rändern ans Licht will, sofort wieder weg.

Dabei richtet sich diese Kritik noch nicht einmal so sehr gegen die KEF und ihre Arbeitsweise. Ich zweifle keine Sekunde daran, dass alle Berechnungen mit äußerster Sorgfalt, auf hohem wissenschaftlichen Niveau und wahrscheinlich sogar nachvollziehbar dokumentiert erfolgen. Nur haben sie mit der Realität in den Sendern anscheinend so viel zu tun wie ein Sägefisch mit der Abholzung des Regenwaldes – nämlich gar nichts. Das Wenige, was ich verstanden habe, ist, dass die KEF die Bedarfsanmeldung der Sender mit irgendwelchen Bestandslisten (von wann eigentlich?) abgleicht und dann nach den jeweils aktuellen Wirtschaftsdaten linear fortschreibt. Das klingt sehr formalistisch und ist es wahrscheinlich auch, und ähnlich theoretisch kommt dann wohl auch das Ergebnis in Form einer Gesamtsumme zustande. Ein Betrag, der nötig ist, um alles, was der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinem gesetzlichen Auftrag gemäß so treibt, nicht allzu üppig, aber auskömmlich zu bezahlen. Und bis dahin stimmt das vielleicht sogar.

Gespart wird nur dort, wo bislang keiner so richtig hinschauen mochte: bei den freien Mitarbeitern und bei den freien Produktionen.

Doch wenn die Rechnung der KEF stimmt – wieso fehlt in der Programmproduktion das Geld dann vorne und hinten? Wieso fehlt es den freien Mitarbeitern, den freien Produktionen, warum beschweren sich die Schauspieler, die technischen Dienstleister und immer wieder die Dokumentarfilmer, mit denen die Sender am allerschlimmsten umspringen? Warum werden Nutzungsrechte nicht bezahlt, sondern den Rechteinhabern mit Tricks und Drohungen abgeluchst? Weil ARD und ZDF das Geld, sobald es da ist, nicht mehr für das ausgeben, für das es ihnen eigentlich zugeteilt wurde. Weil damit plötzlich Dinge bezahlt werden, für die ihnen die KEF eigentlich überhaupt kein Geld bewilligt hat. Und weil kein Mensch weit und breit in der Lage zu sein scheint, diesen offensichtlichen Missbrauch zu kontrollieren oder gar zu verhindern.

Nein, keine Sorge. Die Mittel werden nicht von den Aufwendungen zur Altersvorsorge fest angestellter Mitarbeiter abgezogen, die sich allein in der ARD inzwischen auf 700 Millionen Euro im Jahr summieren. Auch die Freunde des Sports brauchen keine Angst zu haben – in einem „Sportjahr“ wie diesem halten ARD und ZDF weiterhin 900 Millionen Euro für solche Zwecke bereit. Und den ganzen Schwadronen amtierender und gewesener Intendanten, von denen jeder rund 300 000 Euro im Jahr nach Hause trägt, geht natürlich auch kein Cent verloren. Gespart wird nur dort, wo bislang keiner so richtig hinschauen mochte: bei den freien Mitarbeitern und bei den freien Produktionen.

Warum kümmert sich niemand um diesen offensichtlichen Betrug am Gebühren- bzw. Beitragszahler, an der KEF, an der Medienpolitik und an den Programmzulieferern?

Solange die Sender die zugewiesenen Mittel weitestgehend aufteilen können, wie sie wollen, ist das Verfahren zur Ermittlung des Finanzbedarfs eine Farce. Die Absurdität fängt schon damit an, dass die ARD-Sender bei der letzten Programm-Bedarfsanmeldung 39 Millionen Euro weniger haben wollten, als die KEF ihnen in der Gebührenperiode davor bereits bewilligt hatte. Und das, obwohl kein Tag vergeht, an dem die TV-Branche nicht die prekäre Finanzausstattung öffentlich-rechtlich finanzierter Fernsehprojekte beklagen würde. Noch einmal: Die Finanzzuweisung ist so berechnet, dass ARD und ZDF ihr gesamtes, dem Funktionsauftrag gemäßes Programm kostendeckend finanzieren könnten. Aber:

  • Nach welchen Parametern berechnet die KEF eigentlich die Programmkosten?
  • Welche Herstellungskosten/Minutenpreise werden für die einzelnen Programmtypen anerkannt?
  • Welche Lizenzpreise liegen den Berechnungen zugrunde und welchen Nutzungsumfang decken sie ab?
  • Ist es denkbar, dass sich die Experten der KEF bei der Kostenberechnung dokumentarischer Programme nicht nur einmal, sondern über Jahre hinweg massiv verrechnet haben?
  • Wie sonst lässt sich erklären, dass die bereitgestellten Mittel offensichtlich nicht zur Finanzierung der Programmaufgaben ausreichen? Mehr als 70 Prozent der dokumentarischen Programme können heute nicht mehr kostendeckend finanziert werden, in manchen Programmbereichen liegt die Kostendeckung inzwischen bei 60 Prozent – und darunter.
  • Wenn die Sender aber – und davon sind ja auch die Ministerpräsidenten bei ihrem im Frühjahr gefassten Gebührenbeschluss ausgegangen – genügend Geld zur Verfügung haben, um ihren Programmauftrag umfassend zu erfüllen, warum um alles in der Welt kommt dieses Geld dann nicht in den Programmbereichen an, für die es bewilligt wurde?
  • Werden die Mittel wirklich in andere Bereiche umgeleitet? Wenn ja: in welche? Und was wird damit gemacht?
  • Dürfen die Sender die von der KEF bewilligten Gelder nach eigenem Ermessen umschichten und damit zweckentfremden? Und wenn ja: Warum dürfen sie das?

Warum kümmert sich niemand um diesen offensichtlichen Betrug am Gebühren- bzw. Beitragszahler, an der KEF, an der Medienpolitik und an den Programmzulieferern? Warum setzt niemand Mindeststandards für freie Produktionen fest, deren Einhaltung dann aber auch kontrolliert werden muss? Die Rundfunkräte wollen und können das offensichtlich nicht, weil sie sich nicht in die Programmhoheit der Sender einmischen dürfen. Rundfunkfreiheit ist ein hoher, grundgesetzlich garantierter Wert, den Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg aus gutem Grund von Großbritannien übernommen hat.

Wo die Produzentenszene alleine zu schwach ist, sich gegen die Übermacht der Sender zu behaupten, braucht sie Unterstützung.

Heute wäre es wieder einmal an der Zeit, ein englisches Modell zu übernehmen: Wir brauchen eine deutsche Ofcom*, eine unabhängige Regulierungsbehörde, die über die zweckgemäße Verwendung des Rundfunkbeitrags wacht und den übermächtigen öffentlich-rechtlichen Sendern im Hinblick auf ihr Marktverhalten auf die Finger schaut. Wo die Produzentenszene alleine zu schwach ist, sich gegen die Übermacht der Sender zu behaupten, braucht sie Unterstützung: bei der Ermittlung fairer, marktüblicher Kalkulationskriterien, bei der Festlegung angemessener Lizenzpreise, bei der Entwicklung flankierender Regeln zum Erhalt der freien Produktionswirtschaft.

Und die Idee eines zukunftsfähigen öffentlich-rechtlichen Informationsangebots darf nicht immer nur wie „ARD“ und „ZDF“ buchstabiert werden. Denkbar sind auch unabhängig und direkt – also ohne schwerfällige zwischengeschaltete „Sender“-Apparate – produzierte öffentlich-rechtlich kontrollierte Inhalte von hoher kultureller Qualität und weitreichendem gesellschaftlichen Nutzen, die der Öffentlichkeit direkt im Internet zugänglich gemacht werden. Daraus könnte sogar so etwas wie ein öffentlich-rechtliches Konkurrenzsystem entstehen, das die bestehenden „Anstalten“ aus ihrer Selbstgefälligkeit reißt, einen „Markt“ für qualitativ hochwertige Produkte schafft und unserem Land einen nie da gewesenen Kreativitätsschub bringt. Zehn Prozent der Haushaltsabgabe sollten für frei produzierte öffentlich-rechtlich beaufsichtigte Internet-Projekte bereitgestellt werden – und damit für die Weiterentwicklung der Grundidee eines öffentlich finanzierten Rundfunks in die auch von user-generated content geprägte digitale Zukunft hinein. Das beschädigt die Rundfunkfreiheit nicht – es stärkt sie, indem es unabhängigen kreativen Köpfen und damit der inhaltlichen und ästhetischen Vielfalt unseres Medienangebots das Überleben sichert.

 

*Das Office of Communications, abgekürzt Ofcom, ist die zentrale Rundfunkaufsichtsbehörde von Großbritannien

 


ARD, ZDF und das Deutschlandradio stehen heute, in Folge verschiedener Entwicklungen wie dem Wandel von Mediennutzungs-, Distributions- und Produktionsstrukturen, aber auch aufgrund der Debatte um das neue Finanzierungsmodell für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk unter einem besonderen Legitimations- und Rechtfertigungsdruck. Dabei rücken Forderungen nach transparenteren Finanz- und Gremienstrukturen der Sendeanstalten zunehmend in den Vordergrund. Erste Informationsinitiativen von ARD und ZDF sowie die Veröffentlichung von Produzentenberichten seitens einzelner Anstalten (NDR, WDR, MDR) zeugen von einer neuen Bereitschaft öffentlich-rechtlicher Medienunternehmen, einen Beitrag für faire und transparente Wettbewerbsverhältnisse auf dem Programmmarkt zu leisten und einen öffentlichen Diskurs über ihre Kostenbilanzen und Programmstrategien zu ermöglichen. Welcher Reformen bedarf es, um den Forderungen nach mehr Transparenz – etwa in puncto Beitragsverwendung, Vergabepolitik und Unternehmensbeteiligungen – zu begegnen? Und welche Implikationen ergeben sich aus dem ZDF-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom März dieses Jahres und der darin enthaltenen Forderung nach einem „Mindestmaß an Transparenz über die Arbeit der Aufsichtsgremien“? Diese Fragen stehen im Mittelpunkt einer vom Institut für Medien- und Kommunikationspolitik (IfM) und von carta.info in Zusammenarbeit mit der „Medienkorrespondenz“ und dem Dresdner Institut für Medien, Bildung und Beratung (DIMBB) organisierten Artikelserie,  kuratiert von Leonard Novy und Orkan Torun.