Mythos Politikberater – das Schattenmanagement der Lobbyisten

| 05.07.2012 | 15 Kommentare

Es ist an der Zeit, den überbordenden Lobbyismus zurückzudrängen und durch eine kontrollierte unabhängige Politikberatung zu ersetzen.

Der folgende Text beruht auf einem Vortrag, den ich an der Akademie der Wissenschaften Berlin-Brandenburg gehalten habe, und der von Peter Ruhenstroth-Bauer hier bei Carta heftig kritisiert wurde. Im Folgenden können Sie sich ein eigenes Bild von meinen Thesen machen:

„Unternehmertätigkeit ist zu fünf Prozent Kopfarbeit und zu 95 Prozent Muskelarbeit. Warum soll ich mir die fünf Prozent, die das Einzige sind, was am Geschäft wirklich faszinierend ist, was Spaß macht, von anderen erledigen lassen und dafür auch noch Geld bezahlen.

Hubertus von Grünberg, ehemaliger Vorstands- und Aufsichtsratvorsitzender von Continental zu seiner Ablehnung von Unternehmensberatern, die im Kern wohl auch für den Politikbetrieb gilt.

 

Dirk Notheis und Stefan Mappus haben der politisch interessierten Öffentlichkeit einen großen Dienst erwiesen. Sie haben mit ihren veröffentlichten E-Mails zum 4,7 Milliarden Euro-Rückkauf des Energieversorgers EnBW durch das Land Baden-Württemberg anschaulich vermittelt, wie das Wechselverhältnis von „Berater“ und „Politiker“ in der Praxis abläuft. Ein Gleichnis, das mehr über das Schattenmanagement von Beratern und Lobbyisten verrät, als Wikipedia zum gesamten Themenkomplex. Selbst führende CDU-Politiker räumen ein, dass hier nicht mehr „der Primat der Politik geherrscht hat.“ Offenbar braucht die Öffentlichkeit solch sinnliche Fallbeispiele, um den Politik- und Beratungsbetrieb einer Inventur zu unterziehen. (1)

Es gibt kaum eine Disziplin, über die so viel publiziert und debattiert wird, die aber gleichzeitig so selten im Einklang mit den fulminant präsentierten Ansprüchen praktiziert wird, wie die Politikberatung. Je stärker die Legitimationsquellen, die Programm-Substanz, die Personalausstattung und damit der Handlungsradius von Parteien bezweifelt werden, umso stärker wird öffentlich nach den Beratern und Experten, Strippenziehern und Küchenkabinetten gefahndet. Eine Branche auf Treibsand, die ihre manchmal mythische Anziehungskraft aus den Defiziten ihres Objektes – des blockierten Politikbetriebs – zieht.

Nur ein flüchtiger Blick in die Lokal-, Regional- und Bundespresse genügt, um festzustellen, dass fortlaufend zu allen denkbaren Themen Gutachten erstellt werden, die nicht selten entscheidungsrelevant sind. Hinter diesen Gutachten stecken stets Politikberater, die mit ihren „Wundertüten“ vollstrecken, was ihre Auftraggeber wünschen, aber nicht durchzusetzen vermögen. Solche Politikberater sollen eine Hebelwirkung entfalten und im Kostüm der vermeintlichen Unabhängigkeit, den Weg für Privatisierungen weisen, neue Geschäftsfelder eröffnen, Infrastrukturprojekte befördern – oder verhindern.

Jüngstes Beispiel ist die Studie von McKinsey, mit der überraschenden Empfehlung, „ein gemeinsames System von gesetzlicher und privater Krankenversicherung“ zu etablieren. (2) Die gleichlautenden, kurz zuvor bekannt gewordenen Pläne der Kanzlerin zur Liquidierung  der heiligen Kuh „Private Krankenversicherung“ hatte selbst Insider der CDU überrascht. Gutachter und Berater – meist sind sie faktisch Politikberater, weil sie die Auftraggeber/Akteure auf allen Ebenen der Politik beraten – haben den öffentlichen Raum besiedelt, ihre Expertise, ihr Wissen, ihre (Phantasie-)Zahlen und ihre Meinungen werden mit Verve instrumentalisiert. Dass Wissen stets nur vorläufig ist, Prämissen in der Regel auf normativen, wertgebundenen oder interessengeleiteten Annahmen beruhen, spricht sich immer häufiger herum, bleibt aber meist folgenlos. Gutachter und (Politik-)Berater müssen zunehmend auf Zweifel reagieren.

Doch: Auffallend ist, dass im Schatten einer begrenzten Aufmerksamkeitsökonomie und geschickter PR einfache Wahrheiten und fundamentale Defizite der politischen Beratungspraxis kaum Beachtung finden. Die Branche ist von (Lösungs-)Ansprüchen und (Leistungs-)Mythen überfrachtet. Die Entschlüsselung dieser von Fiktionen und Projektionen – von großen Erzählungen –  befeuerten Fehleinschätzungen würde ein blühendes Gewerbe entzaubern. Ihre klandestine Praxis ist aber der Treibstoff für deren Überschätzung.

 

Gefesselt im ethischen Korsett: die wissenschaftliche Politikberatung als Orchideen-Disziplin

Wesentliche Gründe für den geringen Wirkungsradius etwa der seltenen Sonderform der „wissenschaftlichen Politikberatung“ (3) sind ihr begrenztes Leistungsversprechen und die Selbstverpflichtung zu kritisch-rationalen Analyseverfahren. Kritischer Rationalismus ist aber das genaue Gegenteil von interessengeleitetem Irrationalismus. Wissenschaftliche Politikberatung ist heute eingesperrt im engen Korridor ihrer eigenen ethischen Ansprüche, die sich mit der Real-Politik nicht vertragen. Zur Illustration dieser These nur ein Beispiel: Aus dem inneren Zirkel der Kanzler-Präsidentin ist zuverlässig übermittelt, dass der plötzliche Ausstieg aus der Atomenergie allein auf die Wirkung der schrecklichen Bilder nach dem Super-Gau in Fukushima zurückzuführen ist. Die Wirkung dieser Bilder auf das Publikum war entscheidend, nicht die Tonnen von Gutachten, Expertisen und Studien zu den Gefahren einer unbeherrschbaren Energieform. Dies bestätigte auch der neue Umweltminister, als er noch die peer group der Kanzlerin anführte.

Ein zweiter Grund für den begrenzten Wirkungsradius der „wissenschaftlichen Politikberatung“ ist deren professionelle Skepsis gegenüber Vorhersagen. Diese Skepsis gegenüber vermeintlich gesicherten Vorhersagen gehört zur DNA dieser Art von Politikberatung.

Es sind aber diese Vorhersagen – das Viagra der Politik – die von Politikern vor allem gefordert werden. Wolfgang Streeck (4) bilanziert den möglichen Nutzen der (Sozial-)Wissenschaften für die Politik deshalb äußerst vorsichtig: sie kann „mit Gründen vor Risiken warnen und zugleich, wo Optimismus angebracht sein könnte, zu Risiken ermuntern. (…) Sie kann darauf hinweisen, was wahrscheinlicher wird, wenn die Dinge so weitergehen wie bisher; sie kann Konflikte zwischen gleichzeitig verfolgten Zielen deutlich machen; und sie kann versuchen, durch den sanften Zwang unbestreitbarer Tatsachen zur Entschärfung politischer Kontroversen beitragen.“ (Streeck, 2011:20)

Man braucht keine besondere Phantasie, um festzustellen, dass solche nüchternen Leistungsversprechen bei den Vertretern der politischen Klasse mehr Irritationen auslösen als Aufmerksamkeit stimulieren.

Hier treffen zwei Welten aufeinander, die sich im Kern wenig zu sagen haben, weil sie sich zwei entgegen gesetzten verschiedenen Handlungssystemen verpflichtet fühlen. Hier setzen die „konventionellen“ Politikberater an, die die Schranken des Kritischen Rationalismus kennen und die gerade deshalb einen ganz anderen Zugang wählen: sie agieren kundenorientiert und interessengeleitet; auftragsfixiert und opportunistisch.

Die Selbstbegrenzung auf (historische) Kontextanalyse, solide Sortierung des verfügbaren Wissens, vorsichtige Erklärungen sowie den weitgehenden Verzicht auf Prognosen wird man von den einflussgetriebenen Berliner Politikberatern dagegen nicht erwarten dürfen. Im Gegenteil: Sie neigen zu vollmundigen Versprechen und eindeutigen „Wenn-dann-Konstellationen“. Öffentlichkeitswirksame Formeln und Kategorien der Durchsetzungsfähigkeit und Vermittelbarkeit von Ideen und Konzepten ersetzen den nüchternen Fakten-Check. Unter den Vertretern der „wissenschaftlichen Politikberatung“ gilt zudem die erfahrungsgesättigte Lebensweisheit: „Je unabhängiger die Berater sind, umso geringer ihr Einfluss.“

 

Person und Politik – halten Politiker Beratung aus?

„An ihren Beratern sollt ihr sie erkennen.“ Dieses Leitmotiv von Egon Bahr markiert einen nützlichen Suchpfad zur Entzifferung des Beratermarktes und führt zu der entscheidenden Frage: Wollen Politiker überhaupt (extern) beraten werden? Passt die avisierte Beratungs-Dienstleistung zur Person und Biographie des jeweiligen Politiker-Typs? Gibt es in der Sozialpolitik überhaupt eine Nachfrage nach einem anstrengenden, entscheidungsrelevanten Beratungsprozess im hektisch-hysterischen Politikbetrieb? Kommt man als Spitzenpolitiker auch ohne Beratung aus? Sind gute Berater, die Zweifler, Skeptiker, Nachfrager sein müssen, Sand im Getriebe der sonst so geschmeidigen Politik-Maschine? Selbst Helmut Schmidt bündelte diese Berater-Fragen bereits in seiner frühen Bonner Zeit in einer einfachen Programmklammer: „Intelligent bin ich selbst.“ Gemeint war: Er brauche keine Berater, sondern gute Beamte, die seine Ideen umsetzen.

Drei Politiker-Typen illustrieren den skizzierten Zielkonflikt zwischen Berater und Beratenem: Zwischen dem „alten“ und „neuen“ Ministerpräsidenten (5) liegen – bezogen auf die Beratungspraxis Welten. Während Roland Koch bewusst als Generalist auch auf der Berliner Bühne als ‚key player‘ mitspielte und zahlreiche Beratungskanäle anzapfte, vollzog sein Nachfolger einen fundamentalen Kurswechsel. Volker Bouffier verordnete seiner Staatskanzlei und allen Beratern eine neue Leitfrage für die Prüfung aller Projekte. Auf kleinen Zetteln schreibt er auf jede Vorlage: „Was hat der hessische Bürger davon?“ Die Mitwirkung an den „großen Konzepten“ ist vom täglichen „Klein-Klein“ ersetzt worden.

Ähnlich sieht das politische Navigationssystem seines rheinland-pfälzischen Kollegen Kurt Beck aus. Der Ministerpräsident sieht sich vor allem als Präsenzpolitiker im Bürger-Dauerdialog, sozusagen als Bürgermeister von Rheinland-Pfalz. Alle „Beratungsprojekte“ werden ausschließlich im engsten Vertrautenkreis zunächst auf ihre praktische Tauglichkeit für Becks Politikstil taxiert. Die Grundsatzabteilung in der Staatskanzlei wurde folglich mangels Nutzwert schon vor Jahren aufgelöst. Ähnliche Tendenzen sind auch in anderen Staatskanzleien zu besichtigen.

Horst Seehofer stützt sich dagegen auf das Management der Vielfalt. Er nutzt eine Vielzahl von Beratungsvorlagen; mal beachtet, mal missachtet er sie. Wie eine Sphinx treibt ihn die Lust an der Verwirrung und sein Motiv – „Macht ist die Schaffung von Ungewissheitszonen.“ Eine systematische Beratung mit einem festen Stamm von Mitarbeitern, die einen Ordnungsrahmen seiner Politik mitbestimmen, würde auch seinem Handlungsprinzip ‚Teile und Herrsche’ widersprechen. Ministerpräsidenten sind heute meist Landräte in ihrem Sprengel, sie repräsentieren den Einflussverlust des Föderalismus, die Re-Kommunalisierung der Landespolitik. Dafür brauchen sie keine Berater, sie haben sich eingerichtet.

 

Vertrauen ist wichtiger als Kompetenz

Ein weiterer blinder Fleck, den die Politikberater bei ihren Versprechen und Visionen regelmäßig übersehen, bezieht sich auf das entscheidende Schmieröl im Betriebssystem der Politik: Auf die Ressource Nähe und Vertrauen. Nahezu jeder Spitzenpolitiker stützt sich in seinen Beratungen allein auf sein engstes politisches Umfeld. Die CDU Kanzler-Vorsitzende Angela Merkel (6) hat etwa ihren strategischen Großentwurf der „asymmetrischen Demobilisierung“ – also die Vermeidung kontroverser Auseinandersetzungen und die (symbolische) Übernahme gegnerischer Themen mit dem Ziel, das konkurrierende Lager von den Wahlurnen fernzuhalten beziehungsweise zu demobilisieren – im kleinsten, internen Beraterkreis entwickelt (Forschungsgruppe Wahlen/Institut für Demoskopie Allensbach). Dieses Prinzip gilt auch für andere wichtige Themenfelder. Die zentrale „Ressource“ Vertrauen und die wesentliche Bedingung „absolute Vertraulichkeit“ vertragen sich nicht mit Politikberatern, die gerne auf der öffentlichen Bühne agieren und ihre vermeintliche Überlegenheit zur Schau tragen. 

Zwischenfazit: Begrenzte Prognosefähigkeit, Kompetenz-Defizite, unerfüllbare Erwartungen nach Eindeutigkeit von Konzepten und Ergebnissen, faktisches Desinteresse an Beratung, mangelnde personale Passgenauigkeit und der versperrte Zugang zu den Zentren der Macht, werden meist bei der Analyse der praktischen Politikberatung ausgeklammert. (7)

An drei Fallbeispielen aus dem Erfahrungsschatz politischer Praktiker möchte ich diese Dunkelfelder der politischen Beratung aufhellen:

 

1. Realitätsverlust: Politikberater verstehen die Welt ihrer Kunden nicht. – „Politikberatung ist in Wahrheit Lobbyarbeit.“

Politiker reden nur selten offen über Chancen und Grenzen der Politikberatung. Reflektierte Praxis aus der Feder der Akteure selbst, gehört immer noch zu den seltenen Ausnahmen. Auch deshalb sind sie wertvoll für die Vermessung unseres Themas:

Der frühere Chef des Kanzleramts, Thomas de Maizière, machte Ende 2009 eine Ausnahme. Der Bertelsmann-Stiftung gelang es, für eine Berater-Konferenz einen Praktiker zu gewinnen, um die Kluft zwischen einer publizistisch boomenden Branche und einer real ziemlich nutzlosen Dienstleistung zu erklären.

Thomas de Maizière drängte es offenbar, „Zustand und Zukunft von Politikberatung in Deutschland“ jenseits der üblichen Klischees auszuloten. Den gut 200 Politikberatern – darunter nicht zufällig überwiegend die Real-Akteure – Lobbyisten, PR-Berater und Public Affairs-Manager – warf de Maizière vor, dass sie zwar die Politik beraten wollten, aber im Grunde gar nicht verstünden, wie Politik funktioniert. Dass sie Politik nicht beraten, sondern in Wirklichkeit beeinflussen wollten, und dass sie das Primat der Politik und die wichtige Rolle der Parteien in der parlamentarischen Demokratie nicht akzeptierten, rief er den Beratern ins Gedächtnis.

Der frühere Chef des Kanzleramts vermittelte den selbsternannten Politikprofis, wie die Feinmechanik politischer Entscheidungen heute wirkt: „Bedenke, dass Politik Parteien braucht.“ Dieser wohl wichtigste Merksatz aus dem Repertoire des Sozialkundeunterrichts für Erwachsene irritierte, ja verstörte die Berater. In der Politik brauche man Durchhaltevermögen, Mut und Ausdauer, das Gefühl für den richtigen Zeitpunkt, so de Maizière, „Verbände (Anmerkung: gemeint sind die Lobbyisten) können das nicht“. Man müsse alle Akteure im politischen Prozess „in ihren Antriebskräften verstehen“. Politik müsse führen und sammeln. Nach seiner Erfahrung würden Politiker scheitern, die nur führten, aber auch diejenigen, die nur sammelten. Politik beruhe auf der Tugend der „politischen Geduld“. Den Politikberatern rief er zu: „Bedenke, dass der Mensch kompliziert ist!“ Alle politischen Vorhaben müssten durch ein „komplexes Prüfraster“ geschickt werden, um die „Wertebasis“ und einen möglichen „Kulturbruch“ zu identifizieren. Institutionen und Leistungseliten müssten für die Umsetzung gewonnen werden. Und stets würden alle Initiativen scheitern, die die „politischen Transformationskosten“ eines Projekts zuvor nicht kühl kalkulierten. Mit Transformationskosten sind wohl innerparteilicher Widerstand, Lobby-Protest, Koalitionszwänge und der volatile, harmoniesüchtige, interessengesteuerte Wählermarkt gemeint. Mitbedacht werden muss deshalb in jedem wirksamen Beratungsprozess die Risiko-Angst und die Konflikt-Vermeidung der handelnden Akteure. Dazu kommt der innere Kompass der Politiker, mit der Vorgabe, sich nicht zu früh festzulegen, „anschlussfähig“ zu sein, sich Optionen offen zu halten, um in neuen Situationen schnell gegensteuern zu können. Guter Rat – so sein Appell an die Politikberater – müsse immer einen „Praxistest“ durchlaufen. De Maiziere kennt das Markenzeichen von Kanzlerin Angela Merkel: ihre Multi-Options-Politik, die sich unmerklich an jeweils neue Stimmungslagen anschmiegt und bis zur letzten Minute jeweils die Opportunitäts-Kosten ihrer (Nicht)-Entscheidungen taxiert.

Er empfahl den Berater-Profis eine Begegnung mit der Realität: Fragen Sie Ihre Tochter, Schwiegermutter und den Taxifahrer. Der Blick allein auf den „homo oeconomicus ist zu eng.“ Weil Politikberater stets davon ausgingen, dass sie die richtige und genaueste Expertise bereithielten und die Politik nur ein Akzeptanzproblem habe, verunsicherte er mit einem weiteren Leitsatz politischer Profis: „Bedenke, dass Psyche und Emotion stärker sind als Logik und empirische Studien.“

De Maizières Credo: Die Logik der meisten Politikberater ist weit entfernt von den Antriebskräften einer vernünftigen Politik. Zwei Kulturen prallen aufeinander. Die Verwalter der Sachzwänge, die konfliktscheu ihre Macht sichern und niemanden beunruhigen wollen, begegnen den Realitäts-Ingenieuren, die für die Folgekosten ihrer Konzepte keine Risiko-Kosten übernehmen müssen. De Maizière ließ keinen Zweifel daran, dass Politikberatung heute „in Wahrheit Lobbyarbeit ist“ und keine Entscheidungsverantwortung trage. Die ungeschminkte Botschaft des Vorsicht-Politikers mit den Sekundärtugenden eines berechenbaren Spitzenbeamten: die Beraterzunft müsse sich von dem eingefahrenen System der Gefälligkeitsgutachten, gewagten Konzepten, frisierten Statistiken und interessengeleiteten Expertisen verabschieden. Auch Berater müssen demnach „auf Sicht fahren.“

 

2. Substanzverlust: Von Politikberatern werden Komplexitätsreduktion und einfache medial wirksame Botschaften erwartet. – „Das Ding auf zwei Seiten, nicht auf zwanzig Seiten bringen“.

Heinrich Tiemann, Ex-Staatssekretär im Auswärtigen Amt und Steinmeiers Ex-Koordinator für die Bund-Länder-Beziehungen ist – bezogen auf den Markt der Beratung – die Kontrastfigur. Der frühere Gewerkschaftsfunktionär aus der Grundsatzabteilung der IG Metall – und in der Ära Schröder in vielen Funktionen einflussreicher Strippenzieher – hat einen praktischen Tipp für die Berater parat. Sie sollten auf blumige Beratungstexte oder ausladende Ergebnisberichte verzichten und stattdessen „das Ding auf zwei Seiten, nicht auf zwanzig Seiten bringen.“ Tiemann sieht für die Berater eine „schöne Herausforderung“, da die Politik in den vergangenen Jahren das Planungspersonal überall eingespart habe. („Die Einheiten gibt es nicht mehr.“) Das sei die Chance der Berater, die aufgerufen seien, der Politik ihre Ratschläge zu übermitteln. Schon früher hatte Tiemanns Staatssekretär-Kollege im Wirtschaftsministerium, Wilhelm Tacke, ähnlich argumentiert. Beamte würden umständlich formulieren, was alles nicht gehe. Clevere Berater dagegen hätten stets die knappen Botschaften für die öffentliche Präsentation im Power Point-Gepäck. Kein Zweifel: die Fast-Food-Berater hatten im rot-grünen Regierungspersonal verlässliche Verbündete. Nicht nur die große Zahl der Kommissionen (Hartz, Rürup u.v.m.) illustriert diesen beratungsbasierten Politikstil. Lobbyisten und wirtschaftsnahen Experten hatte Rot-Grün damit offizielle Kontaktforen eingerichtet und den Status von Co-Politikern eingeräumt. (8) Wahrscheinlich ist es kein Zufall, dass Kanzler Schröder und Außenminister Fischer heute  selbst als Berater agieren. Dieses Modell, das mindestens ein Jahrzehnt, beflügelt von einer neo-liberalen Euphorie, wirkte, ist das genaue Gegenteil von „wissenschaftlicher Politikberatung“. Analysiert ist es bis heute in seiner Spannweite und Wirkungsdichte nicht.

Ein Fallbeispiel, das die praktischen Auswirkungen dieser Praxis nachvollziehbar macht: Ex-McKinsey-Mann Markus Klimmer wurde von (Ex)-Kanzlerkandidat Frank-Walter Steinmeier sogar als wichtigster Wirtschaftsberater angeheuert. Ihm gelang es, den Gesundheitsmarkt als potentielle Boombranche als Kernziel der künftigen SPD-Wirtschaftspolitik in Steinmeiers Wahlprogramm 2009 zu transportieren. In einer jüngst installierten Beraterrunde der SPD-Fraktion, die ein Regierungsprogramm für 2013 entwickeln soll, ist Klimmer wieder mit den „alten Themen“ mit von der Partie. Die Lobby des Gesundheitsmarktes sitzt über ihre Berater in den entscheidungsrelevanten Runden.

Was Klimmer für die SPD ist, war Ex-McKinsey-Chef Jürgen Kluge für die CDU. Er formulierte sogar mit seinen Beraterteams am CDU-Programm mit und trieb für die CDU die „Kopfpauschale“ als Lösung für die Dämpfung der galoppierenden Gesundheitskosten voran. Die Beratung beim Umbau der Bundesagentur für Arbeit (BA) war für McKinsey eine Goldgrube. Den überall an der Spitze der Behörde eingepflanzten „Meckies“ gelang es, die Arbeitslosen-Statistiken zu bereinigen und die gewünschte Flexibilisierung des Arbeitsmarktes durchzusetzen. Ein wesentliches Ergebnis: schwer vermittelbare Arbeitskräfte werden in einem „Niedriglohnsektor“ zementiert. De facto-Arbeitslose bereinigen – in vielerlei Mini-Midi-Kategorien sortiert – die Statistik. Der Politikwissenschaftler Rudolf Korte ordnete diese Kooperation ein: „Das CDU-Programm für die Bundestagswahl 2009 hätte auch von McKinsey geschrieben worden sein.“

Diese „Erfolge“ hatten noch eine Nachwirkung bis zum früheren Verteidigungsminister zu Guttenberg. Er beauftragte den Chef der Bundesagentur, Weise, und McKinsey-Chef Kluge mit der Bewältigung der „Bundeswehrreform.“ Das Ergebnis einer 100-prozentig gescheiterten Beratung: Guttenbergs Nachfolger beerdigte dieses „Reformkonzept“ und begann wieder am Nullpunkt.

Berater dieser Kategorie sind die stillen Teilhaber im Collegium der Politik- und Wirtschaftseliten. Ihr Vorteil: sie sind funktional einsetzbar und folgen in jedem Fall den Vorgaben und der Logik der Auftraggeber: d.h., sie liefern bestellte Botschaften, verzögern oder beschleunigen Vorhaben oder torpedieren unerwünschte Projekte. Ihre Diskretion und geräuschlose Funktionalität ist garantiert. Auch die Arbeitsministerin hat jüngst wieder die Berater von McKinsey zum Thema „Vorsorgepflicht für Selbständige“ angeheuert. Der Einfluss von Unternehmensberatern ist aber in der Ära Merkel reduziert worden.

Dieser Berater-Typus – Roland Berger ist hier der Primus der Branche – versteht sich zunächst als Beziehungsmanager – mit dem Ziel, über die Beratung oder Kommissions-Mitwirkung in die Herzkammer der „Entscheider“ einzudringen und hier den Takt vorzugeben. Ihr Nutzen: Direkt-Kontakte zur Politik sind auch für andere Kunden wichtig, wenn Krisen am Horizont auftauchen. Die Interventionsfähigkeit in Krisensituationen ist das A und O professionellen Lobbyismus.

Roland Berger und Jürgen Kluge sind in diesem Sinne typische Schlüsselfiguren, die das Geschäft der Politikberatung mit klassischem Lobbyismus verschmelzen.

 

3. Kompetenzverlust: Politikberatern fehlt das interdisziplinäre Erfahrungswissen und der Zugang zu den Entscheidern. – „Beziehungsspiele und unbequeme Wahrheiten“.

Der dritte Beratungs-Typus stammt von Werner Jann. Er ist ein Ausnahme-Wissenschaftler, der als Grenzgänger zwischen Theorie und Praxis produktive Impulse geben kann. Er kennt die praktische Beratungs-Politik aus der Kieler Staatskanzlei, als Björn Engholm sich (vor 20 Jahren) aufmachte, die Sozialdemokratie neu zu erfinden. In der Welt der Wissenschaft kennt sich der Verwaltungsexperte auch aus. An der Universität Potsdam lehrt er Politikwissenschaft. Er hat die Beziehungsspiele zwischen Politik und Beratung nicht nur analysiert, er hat sie selbst erlebt. Jann überrascht mit der Fragestellung, wie man Politikberatung so organisieren könne, „dass Politik nicht jede Beratermode mitmacht, oder dass inkompetente oder eigennützige Experten und think tanks (9) daran gehindert werden können, zu viel Schaden anzurichten“.

Jann fordert, dass Berater zunächst ein realistisches Bild des Policy Makings – der politischen Praxis – benötigten, um handlungsfähig zu werden. Denn die Kernfrage – wie Politik funktioniert und welche Handlungszwänge dominieren – blenden die meisten Berater aus. Ein wesentlicher Grund, warum die Kommunikation zwischen Beratern und deren Objekten aus der Politik meist nicht gelingt – oder erst gar nicht zustande kommt. In der Politikberatung prägen, so Jann, vor allem die „Fachbruderschaften“ und „Politik-Netzwerke“, die so genannten „eisernen Dreiecke“ zwischen Ministerialbürokratie, Parlamentsausschüssen und Verbänden – also den Lobbys -, sowie der Wissenschaft die Prozesse. „Aber diese Fachbruderschaften zum Beispiel der Verkehrspolitiker, der Sozialpolitiker oder auch der Umweltpolitiker sind nur begrenzt innovativ“, bilanziert Jann. „Solche fachlichen Politiknetzwerke lernen schwer und langsam, sie lernen in ihrem eigenen Interesse – und natürlich besonders schwer, solange Kontroversen nicht öffentlich politisiert werden.“

Die von Jann sezierten „Fachbruderschaften“ sind nicht selten „Aktivposten“ selbst in den Gremien der „wissenschaftlichen Politikberatung.“ Wenn sie hier nicht als Gestalter auffallen, können sie sich aber mindestens als Bremser bewähren.

Jann hat auf dem Gebiet der praktischen Politikberatung vor allem die „Generalisten“ in der politischen Führung als Brenser ausgemacht. Ihr Problem sind „zuständigkeitsübergreifende Konzepte“, die „Interdependenz von Handlungsfeldern“ (10). Die Probleme an Zukunftsorientierung und Integration auf dieser Ebene werde als das „hole in the centre“, das Loch im Zentrum, bezeichnet. Dort sei man dem, was politikbereichsspezifisch ausgehandelt werde, oft ziemlich machtlos ausgeliefert, und auf jeden Fall den Fachleuten und ihren wissenschaftlichen Beratern informationell unterlegen. Die Folge: „Politikberatung stärkt die Experten, die Advocacy Coalitions, und schwächt die Generalisten.“

Politikberatung sei – so Jann – stets parteilich und Teil der öffentlichen Auseinandersetzung. Diese Disziplin  ist demnach immer Teil des politischen Meinungskampfes, „ob sie es will oder nicht, Munition in politischen Auseinandersetzungen“. In diesem Prozess gehe es darum, bessere Zahlen und belastbare Belege zu liefern, die die größte Überzeugungskraft haben. Da es keine abschließenden Beweise für die eigene Argumentation gebe, komme es in der Politikberatung vor allem darauf an, „informierte und überzeugende Argumente zu produzieren“. Jann nennt auch Erfolgsfaktoren: „Entscheidend ist die Bedeutung von Ideen, Weltbildern, Narratives.“ Es gilt also die Sarrazin-Formel: „Eine gute Story sei wirksamer als tausend richtige Argumente.“ Im politischen Tagesgeschäft, im Management von Konflikten und Themen geht es vor allem um die „Deutungshoheit“ in einer hybriden Medienwelt. Dies ist nur selten das Fachgebiet von Mitgliedern in Kommissionen der „wissenschaftlichen Politikberatung“. In diesem Feld sind sie meist Laien und Amateure. Genau hier wirken aber die „kommerziellen Politikberater“ mit ihren PR-Spezialisten, die die Bedeutung von Bildern kennen und der Politik die „Narrative“ liefern. Der Strukturwandel der Öffentlichkeit ist bei den Politikern (und ihrem Umfeld) angekommen. Deshalb bevorzugen sie Politikberater, die im Kommunikations-Dschungel die „bestellten Wahrheiten“ liefern und damit die Chance auf Deutungshoheit im Meinungswettbewerb garantieren. Vereinfacht könnte man zusammenfassen: nicht der Sachverhalt ist entscheidend, sondern die öffentliche Interpretation des Sachverhalts. Solche aus der Praxis gewonnenen Grund-Einsichten finden sich nur selten in der Flut von Beratungs-Leitfäden.

Wer Erfolg in der Politikberatung haben wolle, müsse Konzepte liefern, „mit denen die Realität geordnet und interpretiert werden kann“. Praktiker übernähmen in der Regel keine fertigen Lösungen oder abstrakte Theorien, sondern würden durch Begriffe, Daten, Konzepte und Sichtweisen der Wissenschaft beeinflusst. Dies sei ein „diffuser Prozess der Aufklärung“, der den Adressaten der Politikberatung Legitimation verschaffe. Erfolgreiche Politikberatung habe immer die Sichtweise und die Lage des zu Beratenden im Auge: „Es geht darum, die eigenen Bedingungen und Restriktionen, und die der anderen, besser zu verstehen.“

Jann favorisiert ein realistisches Konzept der Politikberatung, das auf Nähe, Kontinuität, Diskurs und Unabhängigkeit gegenüber dem Auftraggeber setzt. Er kalkuliert die Risiken und Nebenwirkungen des Beratungsprozesses mit ein. Nur, im politischen Alltag sind die skizzierten Erfolgsbedingungen politischer Beratung die Ausnahmen, weil die Berater das von Jann geforderte ‚Soziale Kapital‘ in der Regel nicht in den Beratungsprozess einbringen können und die Kunden in der Politik die zentrale Ressource „Vertrauen“ nur engsten Mitarbeitern entgegen bringen. Nur sie wissen im Treibhaus von Neid und Niedertracht, wie „der Chef tickt“. Die meisten Politiker folgen der Richtschnur, dass ihre Entscheidungen zu 80 Prozent ihrer Intuition folgen und nur zu 20 Prozent auf Erfahrung beruhen. Der Psychologe und Nobelpreisträger Daniel Kahnemann hat in seinem hoch gelobten neuen Werk „Schnelles Denken, langsames Denken“ seine Grundthese vielfach unterlegt: Entscheidend ist weniger das Problem an sich, sondern unsere Wahrnehmung des Problems. „Die Kompetenzillusion ist nicht nur ein individueller Urteilsfehler; sie ist tief in der Kultur der Wirtschaft verwurzelt. Tatsachen, die Grundannahmen infrage stellen – und dadurch das Auskommen und die Selbstachtung von Menschen bedrohen -, werden einfach ausgeblendet.“ (SZ, 26.5.2012)

In einem rastlosen, termingetriebenen Politikerleben ist zudem wenig Platz und Muße für prozessorientiertes Lernen in intensiven Beratungsprozessen. Schon Willy Brandt klagte über den „Terror des Terminkalenders“. Seitdem haben sich die Rahmenbedingungen für „Echtzeit-Politiker“ noch weiter beschleunigt. Politiker müssen erst den konkreten Nutzen langfristiger Strategiebildung und Konzeptplanung erkennen und erfahren. Erst dann könnte sich eine professionelle, erfahrungsgesättigte, interdisziplinäre, rationale Politikberatung in einem kontinuierlichen Prozess entfalten.

 

„Sie beraten, um zu beeinflussen.“ (degepol)

Schon heute gibt es eine Symbiose der politischen und medialen Klasse. Der Drehtür-Effekt funktioniert in immer höherer Geschwindigkeit. Ex-Verfassungsrichter Hans-Jürgen Papier „warnt vor Lobbyismus“ (Börsenzeitung 3/2010). Er sagt: „Lobbyismus ist eine latente Gefahr für den Rechtsstaat.“

In der Dissertation zum Themenfeld „Ethik und Qualität in der Politikberatung“ (Bielefeld, 2012) geht der Berater Shamim Rafat davon aus, dass sich die Politikberatung „idealtypisch“ in drei Bereiche aufgliedern lässt, „in die wissenschaftliche Politikberatung, in das Lobbying und in die privatwirtschaftliche oder auch kommerzielle Politikberatung …“ (Rafat, 2012:229). Es handle sich – frei nach Max Weber – „nicht um klar abgrenzbare soziale Phänomene“ (ebd : 229). Sein zentraler Befund nach Akteursbefragungen: „Moralische und rechtliche Grundsätze und Prinzipien spielen für die Befragten in kriterialer Hinsicht keine nennenswerte Rolle.“ „Über die ethische Dimension der Kriterien ist kein explizites Wissen vorhanden.“ „Bei einigen Kriterien wird bei der Einhaltung in der Praxis auf Grenzen gestoßen“ (ebd.:231).

Auf Klar-Deutsch übersetzt: Die Branche ist diffus und arbeitet ohne verlässliches Wertefundament; von Verbänden gesetzte Normen sind unbekannt und spielen in der Praxis keine Rolle. Wir haben es im Prinzip also mit einer „Toyota-Branche“ zu tun: frei nach dem Motto „Nichts ist unmöglich“.

Was wissenschaftlich belegt ist, wird von der Berufsvereinigung der Politikberater sogar zum Selbstverständnis erhoben. Dominik Meier, Vorsitzender der Deutschen Gesellschaft für Politikberatung (degepol) bilanziert: „Politikberatung ist Interessenvertretung.“ Er spricht von „praktischer (lobbyistischer) Politikberatung.“ Die traditionelle Unterscheidung zwischen Wissenschaft und Politikberatung „lässt sich nicht mehr halten.“ Beide Berufsgruppen vereine ein Ziel: „Sie beraten, um zu beeinflussen.“ (Bürgergesellschaft 22/2008 vom 7.11.2008)

Zu einer ähnlichen Bilanz kommt die Studie „Denken fördern – think tanks als Instrumente wirkungsvoller Stiftungsarbeit“ (12/11): Eine „Tendenz zur Politisierung des Marktplatzes der Ideen“ sei nicht zu leugnen.

Weil im Anschluss an diese Erkenntnisse faktisch keine verbindlichen Leitplanken in der Politikberatung existieren, ist diese so attraktiv für Lobbyisten – also den Kreis von etwa 5000 Personen, die im Fremdauftrag die Agenda und die Gesetze der Politik beeinflussen wollen.

Lobbyisten geht es im Wesentlichen darum, politische Projekte im Sinne ihrer Auftraggeber zu prägen, zu beeinflussen oder zu verhindern. Ihr wichtigster Rohstoff ist dabei Information, die Nutzung juristischer Fallstricke und die Drohkulisse von „negative Marketing“ in der Öffentlichkeit. Ihre Ansprechpartner sind im relevanten Feld vor allem Spitzenpolitiker, die Top-Ministerialbürokratie und die wesentlichen parlamentarischen Strippenzieher. Der Politikwissenschaftler Thomas Ellwein sprach einmal davon, dass etwa 100 Akteure das politische System in Regierung und Parlament steuern könnten.

Wenn man diese Rahmenbedingungen bündelt, ist die vermeintlich neutrale Politikberatung ein willkommenes Einfallstor. Über die Politikberatung können die avisierten Zielgruppen in der Politik mit den gewünschten Informationen erreicht werden. Politikberatung hat zudem den wesentlichen Vorteil, dass der Nimbus der vermeintlichen Unabhängigkeit den Zugang zur Zielgruppe erleichtert. Kollateralnutzen ist zusätzlich, dass bei der Informationsbeschaffung das Umfeld der Experten gut erreicht werden kann und nicht durch den beschädigten Absender „Lobbygruppe xy“ beschädigt oder beeinträchtigt wird.

Weiterer Vorteil: die vermeintlich „neutralen“ Ergebnisse können für die Kampagnen-Arbeit in der Öffentlichkeit genutzt werden. Was unter dem Namen „Studie im Auftrag von… Ministerium XY“ erscheint, verspricht mehr Erfolg als ein Papier des Zigarettenverbandes gegen zunehmende Rauchverbote.

 

Politikberatung in Deutschland: Eine Branche ohne Markt, Akzeptanz und Kompetenz – Zusammenfassung in 10 Thesen:  

1. Politikberatung ist in Deutschland keine entwickelte, professionell abgesicherte Disziplin mit geregelter Ausbildung, verbindlichen Standards und gereifter Ethik. Politikberatung ist heute zum Sammelbegriff politiknaher Dienstleistungen (PR, Lobbyismus, Konferenz-Organisation, Marketing u.v.m.) mutiert. Selbst Immobilienberater haben einen stärkeren Professionalisierungsgrad. Politikberater formulieren anspruchsvolle Leistungsversprechen, liefern aber bislang kaum dokumentierbare Leistungsnachweise.

2. Für unabhängige Politikberatung gibt es in Deutschland keinen Markt. Vor allem die meist gut ausgestatteten Leitungsstäbe in Ministerien und Staatskanzleien decken weitgehend den geringen Bedarf klassischer Politikberatung für das Spitzenpersonal. Deutschland ist für Politikberater ein Entwicklungsland, auch weil der Bedarf und das Interesse an unabhängigen, ergebnisoffenen Beratungsleistungen überschaubar ist.

3. Politikberatung wird von der in der Politik grassierenden Misstrauenskultur und von neidgetriebener Konkurrenz und Missgunst aufgezehrt. Weil selbst jahrzehntelange „Freundschaften“ in der Politik nur zeitlich begrenzt und dann noch von Misstrauen unterlegt sind, ist der Zugang von externen Beratern sehr begrenzt. Vertrauen ersetzt Kompetenz.

4. Dazu kommt die Konkurrenz mit den Mitarbeitern, die eigentlich die Beratung leisten sollten. Minister kommen und gehen. Der Apparat bleibt. Echte Politikberater werden mit Argusaugen beobachtet und können nicht auf eine gewachsene, professionelle Akzeptanz bauen. Wirksame und erfolgreiche Berater sind folglich eine Konkurrenz für die Mitarbeiterstäbe, die im Zweifel vor Fallen und Rufschädigung nicht zurückschrecken. Ohne die Akzeptanz des „inner circle“ wird kein Beratungsprojekt gelingen.

5. Politikberater sind meist Generalisten mit begrenztem Erfahrungswissen in einzelnen Themenfeldern, selten ausgewiesene Spezialisten mit langjähriger Praxiserfahrung. In der Regel sind sie die verlängerte Werkbank der PR- und Lobby-Agenturen, die Hilfsbeamten der Demoskopen, die Praktikanten der wirklichen Strategen. Kurz: Es fehlt oft eine nachgewiesene Leistungsbilanz, interdisziplinäre Kompetenz und ein unverwechselbares Profil. der Dreiklang von analytischem Erfahrungswissen ‚wie Politik funktioniert‘, strategischer Kompetenz und hoher Kommunikationssensibilität ist selten ausgeprägt.

6. Faktisch sind die meisten Politikberater Lobbyisten für ihre Auftraggeber. Sie unterliegen allen Schattenseiten des Gewerbes. Lobbyismus unterscheidet sich aber von seiner instrumentellen Zielsetzung, dem meist unbegrenzten Einsatz auch schmutziger Mittel und dem Verzicht auf ethische Grenzen, fundamental von unabhängiger  Politikberatung. Lobbyismus arbeitet gezielt ohne Öffentlichkeit und verstößt damit gegen das Pluralismusgebot des Grundgesetzes. Transparenz ist d a s konstituierende Merkmal der parlamentarischen Demokratie. Das Bundesverfassungsgericht hat dies jüngst wieder in seiner Spruchpraxis eindeutig wiederholt.

7. Politikberater können (fast) keine schlüssige Erfolgsgeschichte erzählen und haben einen begrenzten praktischen Erfahrungsschatz. Erfahrung, Erfolg und souveräne Diskretion sind aber die Rohstoffe für den Zugang zu ergebnisoffenen, unabhängigen Beratungsprozessen.

8. Unabhängige Politikberater stehen im Schatten einer mächtigen Konkurrenz, die offenbar eher die Bedürfnisse der Auftraggeber erfüllen. Dazu gehören Werber, Medienberater, Kampagnenmacher, PR-Agenturen, Lobbyisten sowie die schneidigen Unternehmensberater von McKinsey bis Roland Berger. Sie gestalten Politik stärker als ihre vermeintliche Konkurrenz, die den Beruf „Politikberater“ auf Visitenkarten führen.

9. Den meisten Politikberatern fehlt Strategiewissen, strategische Kompetenz. Sie sind keine strategischen Generalisten und haben kein reflektiertes Verständnis für die realen politischen Prozesse. Diese Kompetenz ist jedoch die Grundvoraussetzung, um ernst genommen zu werden. Strategiekompetenz (die nur wenige in der Politik haben), eine Vertrauensposition (die mühsam erworben werden muss) und das Wissen, wie Politik funktioniert, sind unverzichtbare Ressourcen für „echte“ Berater. Zudem verlangt erfolgreiche Politikberatung – auf beiden Seiten – Geduld, hohen Zeiteinsatz, Kontinuität, geistige Offenheit und langfristig angelegte Konzepte.

10. Dieses anspruchsvolle Profil ist im Berufszweig der selbsternannten Politikberater „notleidend“. Deshalb sollte sich die Branche einer Inventur unterziehen, Grenzen und Ziele genauer definieren und so ihre Branche neu legitimieren und Akzeptanz in der Praxis aufbauen. Nur eine gereifte Ethik und eine klare Handwerksordnung kann die Politikberatung retten.

Den Auftraggebern muss umgekehrt klar werden, welchen Nutzen eine unabhängige und praxisrelevante Beratung ihnen bringen kann.

 

Fazit: Die Berater-Branche muss Aufgabenfelder präzisieren, ethisch grundieren  und Praxiserfahrung sammeln

Heute ist Politikberatung der Sammelbegriff für alle Dienstleistungen, die sich Politiker – vor allem für Kampagnen in Wahlkampfzeiten – einkaufen. Diese Art begrenzter Politikberatung ohne konkrete Leistungsnachweise bleibt deshalb eine frei schwebende Dienstleistung in einer nervösen Randzone. Das niedrige Niveau der Professionalisierung, das Misstrauen vieler Politiker und die fast durchgehende Instrumentalisierung der Beratung für offene und verdeckte Lobbyzwecke, stellen die Branche vor große Herausforderungen. Die schillernde Branche steht vor der Aufgabe, ihr Berufsbild und ihre realen Aufgabenfelder genau zu definieren und mehr Praxiserfahrungen in der realen Politikberatung zu sammeln. Ohne dieses Erfahrungs-Fundament und die Ausdifferenzierung der Leistungsangebote dieser Profession, bleibt die meisten Akteure nicht mehr als ein Schattenmanagement des Lobbyismus.

Zwei Vorschläge könnten die Chancen einer seriösen, unabhängigen Politikberatung ausdehnen. Denn ein Geheimnis der „schwarzen“ Politikberatung ist eine heikle  Komplexitätsreduzierung, eine unverantwortliche Vereinfachung und eine brutale Auftrags-Fokussierung:

1. Das Konzept der „wissenschaftlichen Politikberatung“ sollte mit den Auftraggebern in der Politik evaluiert werden. Die Auftraggeber müssten sich hier zu den Grundlagen dieses Konzeptes verbindlich äußern und sich auf einen verbindlichen Kodex der Politikberatung verpflichten.

2. Eine neue Kommission sollte eine umfassende Analyse der „kommerziellen Politikberatung“ vornehmen, um der Politik die Defizite und Schwachstellen dieser Branche zu vermitteln.

So könnte eine missbrauchte Disziplin stabilere Fundamente bekommen. Denn wo Lobbyismus drin ist, sollte auch Lobbyismus draufstehen. Wenn gute und zukunftsträchtige Politikberatung erarbeitet wird, sollte sie sich auch frei von Zwängen entfalten können. Zum Nutzen einer rationalen, lösungsorientierten Politik.

 

Anmerkungen:

1) vgl. Mappus, Mutti und die Mails, FAS 17.6.2012 : 37 f.; sehr interessant ist in diesem Zusammenhang, dass dieses zentrale Thema erst eine Woche nach der Erstveröffentlichung von der „Qualitätspresse“ aufgegriffen wurde. Vgl. beispielsweise: „Für Dich mach` ich doch alles.“ Der Tagesspiegel, 26.6.2012 : 15;

2) vgl. „Das Gesundheitssystem krankt“, Die Welt, 26.6.2012 : 10;

3) Leitlinien Politikberatung, Hrsg. Berlin-Brandenburgische Akademie der Wissenschaften, 2008 (2. Aufl. 2010);

4) vgl. Wolfgang Streeck, Man weiß es nicht so genau: Vom Nutzen der Sozialwissenschaften für die Politik, MPIfG Working Paper 9/2011;

5) vgl. Timo Grunden, Politikberatung im Innenhof der Macht, Zu Einfluss und Funktion der persönlichen Berater deutscher Ministerpräsidenten, Wiesbaden 2009;

6) Merkels Tafelrunde, in: Politik & Kommunikation, Oktober 2011:54f. und „System Henkel“, Berliner Morgenpost, 17.8.2011:11; ähnliche Fallanalysen zum unmittelbaren Umfeld von Spitzenpolitikern finden sich in einer Serie der Berliner Morgenpost 2011. Alle Analysen haben eine gemeinsame Erkenntnis: Einflussreiche Berater von Spitzenpolitikern gehören zu deren engstem Umfeld.

7) Prof. Peter Weingart von der Universität Bielefeld hat zusammen mit der Akademie der Wissenschaften (Berlin) ein pragmatisches  Konzept für die Wissenschaftliche Politikberatung entwickelt. Die Auftraggeber haben jedoch nicht verbindlich auf das Konzept reagiert. Siehe Anmerkung 3;

8) vgl. Sven T. Siefken, Expertenkommission im politischen Prozess: Eine Bilanz zur rot-grünen Bundesregierung 1998 – 2005, Wiesbaden 2007 und Nicole Kaspari, Gerhard Schröder – Political Leadership im Spannungsfeld zwischen Machtstreben und politischer Verantwortung, Frankfurt/Main 2008. In dieser Dissertation wird der  ungewöhnlich grosse Einfluss der „rot-grünen Kommissionen“ materialreich rekonstruiert;

9) Einen aktuellen Einblick zu Berliner think tanks gibt Michael Schlieben in dem Text: Vermitteln, Verkaufen, Verschweigen, Ein Streifzug durch die Berliner think-tank-Szene, in: Indes, Herbst 2011: 87ff. Am Beispiel der „Stiftung Zukunft“ wird ein interessanter Trend der gegenwärtigen „Politikberatung“ nachgezeichnet;

Vgl. auch Die Studie: Denken fördern – think tanks als Instrumente wirkungsvoller Stiftungsarbeit, Hrsg. Bundesverband der deutschen Stiftungen/Vodaphone Stiftung, Berlin 2011;

10) Der Dauerstreit zu zentralen Konflikt-Themen – von der Quote bis zum Betreuungsgeld – zwischen den Ministerinnen Ursula von der Leyen und Christina Schröder illustriert diesen ständigen ministerialen Konkurrenz- und Abwehrkampf.

 

Prof. Dr. Thomas Leif ist Chefreporter des Südwestrundfunks und Autor der Bücher „Beraten & verkauft, McKinsey & Co. – der große Bluff der Unternehmensberater“, München 2006, 11. Auflage, sowie „Angepasst & ausgebrannt, Politik in der Nachwuchsfalle“, München 2009;