Drei-Stufen-Tests: Die Hinterzimmergremien schenken sich den “Mehrwert”

Die ARD-Rundfunkräte stellen am Dienstag die Ergebnisse ihrer Drei-Stufen-Tests vor. Ein Akt grandioser Selbstermächtigung: Die Etats werden auf über 140. Mio Euro hochgesetzt, verbindliche Qualitätsstandards abgelehnt. Sich darüber aufzuregen, würde zu kurz greifen: Denn genau um diese Provokation und Machtprobe geht es den Räten.

Der Drei-Stufen-Test in der Tat etwas für Fortgeschrittene, wie es zwei ARD-Manager einmal formuliert haben. Diese Tests stehen zunächst einmal dafür, wie absurd komplex und juristifiziert die Medienaufsicht hierzulande inzwischen ist. Sie stehen damit für das Drama, in dem diffus teilliberalisierten Markt der journalistischen Online-Informationen irgendwie für Ordnung und vertretbaren Wettbewerb zu sorgen.

Letztlich geht es hier nun um die Geschichte eines inszenierten Scheiterns und die ganz große medienpolitische Machtfrage.

Im Zentrum der Drei-Stufen-Tests steht die Frage nach angemessenen Subventionen für öffentliche-rechtliche Online-Angebote und ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb. Die Tests wurden im vergangenen Jahr auf Drängen der EU-Kommission eingeführt. Gebührenfinanzierte Eingriffe in digitale Medienmärkte müssen aus Sicht der der EU-Kommission von den Mitgliedsstaaten genau dokumentiert und begründet werden.

Dabei sieht Brüssel die Rundfunkanstalten auch als Gefahr für die Wettbewerbsfreiheit, während das Bundesverfassungsgericht sie für die notwendige Voraussetzung von privatwirtschaftlicher Rundfunktätigkeit hält.

Vor diesem Hintergrund mussten die öffentlich-rechtlichen Online-Aktivitäten seit letztem Mai neu geprüft werden. Durchgeführt wurden die Verfahren von den obersten Gremien der Rundfunkanstalten selbst: durch die Rundfunkräte – in einem Akt der Selbstaufsicht. Die Ergebnisse liegen nun weitgehend vor. Sie werden am Dienstagmittag im ARD-Haupstadtstudio in Berlin präsentiert.

Der Rundfunkstaatsvertrag sah ursprünglich ein abgestuftes öffentlich-rechtliches Online-Angebot vor: Es sollte einerseits „sendungsbezogene“ Angebote geben, die nicht begründungspflichtig sind. Und andererseits konnte es „nichtsendungsbezogene“ Angebote geben, bei denen nach den EU-Kriterien geprüft wird, ob sie a) in gesellschaftlichem Interesse sind, b) „in qualitativer Hinsicht zum publizistischen Wettbewerb“ beitragen und c) wie hoch der Aufwand der Angebote ist. Die nichtsendungsbezogenen Angebote dürfen laut einer schwer entschlüsselbaren Passage im Gesetzestext auch nicht „presseähnlich“ sein.

Was die Rundfunkräte nun als Prüfergebnis vorlegen, weicht den politischen Kompromiss des Staatsvertrags handstreichartig wieder auf. Die ARD-Rundfunkräte und der ZDF-Fernsehrat haben sich der maximal anstaltsfreundlichen Interpretation des Gesetzes durch die Intendanten weitgehend angeschlossen. Sie haben im Kern beschlossen:

  • Das gesamte öffentlich-rechtliche Online-Angebot soll aufgrund seiner Hochwertigkeit als „nichtsendungsbezogen“ genehmigt werden; ein Sendungsbezug der Angebote soll nirgends notwendig sein.
  • Der Etat aller öffentlich-rechtlichen Online-Angebote soll bis ins Jahr 2012 auf über 140 Mio. Euro (2010: 130 Mio. Euro; Synergien mit der klassischen Programmproduktion nicht eingerechnet) aufgestockt werden – mehr als eine Verdopplung gegenüber dem bis 2008 zulässigen Etat. Relevante Auswirkungen auf den Wettbewerb dieser Summen können die Rundfunkräte nirgends erkennen.
  • Die Nachweisschwelle für einen „qualitativen Beitrag zum publizistischen Wettbewerb“ setzen die Rundfunkräte so niedrig an, dass auch jedes öffentlich-rechtliche Me-Too-Angebot darüber liegt – ein „Mehrwert“ der Angebote sei nicht erforderlich.
  • Das Verbot presseähnlicher Online-Angebote ohne Sendungsbezug wird von den Rundfunkräten so interpretiert, dass es wirkungslos bleibt.
  • Die Verweildauer in den Mediatheken wird zum Teil erheblich ausgeweitet: auf 6 Monate für Daily Soaps, auf 12 Monate  für Dokumentationen und Sendungsbeiträge und 5 Jahre für Bildungsinhalte.* Update, siehe unten
  • Die Rundfunkräte haben an vielen Stellen Klarstellungen eingefordert – letztlich sind sie aber in allen maßgeblichen Aspekten ihren Intendanten gefolgt.

Das Ergebnis der Drei-Stufen-Tests kam man getrost als Zeugnis grandioser Selbstermächtigung bewerten. Sich darüber aufzuregen aber wäre falsch – denn genau darum ging es Intendanten und den Räten: Sie haben den Beihilfecharakter des Verfahrens bewusst weitestgehend negiert und ein „Verfahren nach Vorschrift“ durchgeführt.

Die Einseitigkeit lässt sich bereits an der Art des Verfahrens ablesen: Obwohl es der Gesetzgeber den Räten freigestellt hat, die Tests öffentlich durchzuführen, wurden sie hinter verschlossenen Türen abgehalten. Gutachten wurden an die Intendanten zur sofortigen Kommentierung übermittelt – aber erst nach Verfahrensabschluss veröffentlicht, ganz anders als bei der BBC. Eine solche Hinterzimmeraufsicht ist im wörtlichen Sinne „arrogant“. Die Rundfunkräte meinten, Antworten nicht nötig zu haben. Erst am Dienstag, nach ihrer Entscheidung, treten sie erstmals in der Öffentlichkeit auf.

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Drei-Stufen-Test: Plötzlich war von "öffentlichem Diskurs" und dem Nachweis von "Mehrwert" nicht mehr die Rede.

An einem Punkt ist die Aufweichung der staatsvertraglichen Regeln hingegen zu begrüßen: In Drei-Stufen-Tests haben die Räte auf Antrag der Intendanten die abstrusen Verweildauern für journalistisch-redaktionelle Sendungsbeiträge zumindest deutlich verlängert. 2o Uhr-Tagesschau und Tagesthemen wird es zudem beispielsweise unbefristet im Archiv gegen. Verkürzte Verweildauern für journalistische Kurzbeiträge helfen dem Wettbewerb nicht – und werden zurecht scharf kritisiert. Anders verhält es sich mit Serien: Dank sechsmonatiger Verweildauer werden ARD und ZDF zu Betreibern von umfangreichen Soap-On-Demand-Diensten. Dies geht weit über das hinaus, was die BBC für angemessen hält.

Die Rundfunkanstalten haben mit den Ergebnissen der Drei-Stufen-Tests ein Zeichen der Macht gesetzt, das die gesetzlichen Minimalanforderungen nach unten austestet. Selbstbewusst und vielleicht ein wenig tollkühn treten sie aus der Verfahrensarena zurück in die politische Arena – gespannt, ob es einer ihrer Antagonisten wagt, dagegen vorzugehen. Das Verfahrensergebnis ist grade auch auf der prinzipiellen Ebene eine machtstrategische Provokation und Teil der umfassenderen medienpolitischen Inszenierung.

Das Prüfergebnis der Tests stellt den Versuch dar, die duale Medienordnung des Rundfunks so weit wie möglich auf das Internet zu übertragen. Die Rundfunkanstalten wollen auch im Internet als gebührenfinanzierte Me-Too-Anbieter vollumfänglich mitspielen dürfen – ohne dass sie sich an nachprüfbaren Qualitäts- oder Unterscheidungskriterien messen lassen müssten. Die Anforderung einer nachweisbaren Unterscheidbarkeit von nichtsendungsbezogenen öffentlich-rechtlichen und privatwirtschaftlichen Online-Angebote weisen die Anstalten brüsk zurück: Alles, was öffentlich-rechtlich sei, sei Qualität. Sie negieren damit den EU-Ansatz, wonach Subventionen nur durch einen qualitativen Unterschied zu rechtfertigen sind.

Der Versuch auch im Internet die alte „Dualität“ der Fernsehordnung zu errichten, zeigt sich auch an der Finanzplanung. Die Öffentlich-Rechtlichen wollen zukünftig rund 140. Euro jährlich für ihre Online-Angebote ausgeben (Angabe für das Jahr 2012, Synergie-Effekte mit der klassischen-Programmproduktion wurden nicht beziffert – siehe Übersicht unten). Die Summe entspricht ziemlich genau dem, was auch der privaten Online-Journalismuswirtschaft derzeit hierzulande zur Verfügung steht.

Immerhin zeigen die die Tests nun erstmals auch: Die öffentlich-rechtlichen Online-Angebote werden sehr teuer vom Gebührenzahler gekauft. Sie benötigen – und erhalten – pro Visit im Schnitt das 3- bis 6-fache an Geld wie ein privatwirtschaftliches Angebot  – ein Thema übrigens, das die Räte problematischerweise in ihre Abwägungsentscheidung nicht eingebracht haben.

Ursprünglich hatten die Rundfunkanstalten etwa in Person ihrer Generalsekretärin Verena Wiedemann angekündigt: „Wir wollen einen öffentlichen Diskurs über die Qualität und den Mehrwert unserer Programme führen.“ Ein halbes Jahr später wollen die Räte dann von „öffentlichem Diskurs“ und „Mehrwert“ plötzlich nichts mehr wissen. Den hoch vergüteten „ehrenamtlichen“ Aufsehern (allein der WDR-Rundfunkrat zahlt sich pro Jahr 1. Mio. Euro an „Aufwandsentschädigungen“ aus) war das offenbar zu anstrengend. Ohnehin wirkt ihr ganzes Vorgehen kraftlos und hilflos affirmativ:

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Transparenz und Qualität nach WDR-Gusto: Der Rundfunkrat vergleicht sich zuallerst mit Bild.de und verheimlicht die eigenen Abrufzahlen. (Quelle: Entscheidung des WDR Rundfunkrates)

Der Rat des Saarländischen Rundfunks schaffe es beispielsweise nicht einmal, der sinnfreien Online-Dudelwelle SR1-Lounge zweifelhafte Qualität zu bescheinigen. Der WDR-Rundfunkrat hält lieber gleich die eigenen Abrufzahlen geheim und redet das eigene Angebot durch Vergleiche mit Bild.de (sic!) klein.

Insgesamt hinterlassen die Ergebnisse der Tests den fatalen Eindruck, dass sich die Rundfunkanstalten und Räte von der Außenwelt und den sich veränderten gesellschaftlichen Ansprüchen an sie abkapseln. Es herrscht die Autosuggestion vor, dass alles, was dem Etat der Anstalten dient, gut für die Meinungsvielfalt und die Gesellschaft sei. Die Unfähigkeit der Anstalten, sich zu beschränken und für eigenständige Online-Angebote eine neue, auftragsbezogen fokussiertere Rolle für sich zu definieren, ist fast schon tragisch. Der hermetische Tonfall der Entscheidungen klingt verdächtig nach der Betonkopfmentaliät längst eingemotteter Zentralkommittees.

Es geht hier wohlgemerkt nicht um die Frage, ob und in welchem Umfang es zukünftig öffentlich-rechtliche Online-Angebote geben soll. Hier haben der Gesetzgeber und das Verfassungsgericht klare Hinweise gegeben. Es geht hier allein um die Qualität der öffentlich-rechtlichen Aufsicht.

Denn die Rundfunkräte sind in ihrer Entscheidung keineswegs völlig frei – auch für sie gibt es Qualitätsanforderungen. Ihre Entscheidungen müssen aus Sicht der EU – und nicht nur  der – den Kriterien der Verhältnismäßigkeit entsprechen und den Nachweis einer „effektiv unabhängigen“ Kontrolle erbringen. Verschiedene Instanzen werden nun zu Prüfen haben, ob die Rundfunkräte dagegen verstoßen haben.

Selbst ein Gutachten der staatlichen Medienkonzentrationsaufsicht KEK merkt inzwischen an, dass öffentlich-rechtliche Online-Angebote „tendenziell negativ auf die Angebotsvielfalt der privaten Anbieter einwirken„. Die verfassungsrechtliche Aufgabe der Anstalten lautet aber gerade nicht, Vielfalt zu verhindern. Ein solcher Effekt wäre vielmehr auch verfassungsrechtlich höchst bedenklich.

Die Rundfunkräte haben dem öffentlich-rechtlichen System mit diesen Tests geschadet. Ihr eigener und der Legitmationsverlust des Systems in der digtitalen Medienwelt sind mit Händen zu greifen. Wer sich jährlich dreistellige Millionenbeträge an Subventionen genehmigt, ohne dies an nachprüfbare Qualitätskriterien zu koppeln und dazu Staatsverträge freihändig interpretiert, verteidigt störrisch Besitzstände statt im Allgemeininteresse zu handeln. Ein öffentlich-rechtliches System aber, das vor allem sich selbst dient, ist disfunktional.

Siehe auch auf Carta zu dem Thema:

Robin Meyer-Lucht: Wie Markus Schächter den 12. Rundfunkstaatsvertrag völlig uminterpretiert

Anhang:
Die Etats der genehmigten öffentlich-rechtlichen Aktivitäten im Jahr 2010 laut Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF): Summe 130,4 Mio. Euro (2012: 141,2 Mio. Euro) (Quelle: 17. KEF-Bericht, Seiten 125ff, Angegeben sind die Online-Etats ohne Synergien mit der klassischen Programmproduktion in Mio. Euro, Angaben für 2012 in Klammern):

ARD-Gemeinschaftsangebote (ARD.de, tagesschau.de, sportschau.de, Das Erste.de, boerse.ard.de, Kika.de): 17,8 Mio. (21,4 Mio.)

ZDF-Online (ZDF.de, heute.de, tivi.de, sport.zdf.de, ZDF Mediathek, 3Sat Online, Phoenix.de, theaterkanal.zdf.de) : 34,2 Mio. (37,7 Mio.)

Westdeutscher Rundfunk: 18,5 Mio. (21,2 Mio.)

Südwestrundfunk: 17,2 Mio. (16,4 Mio.)

Bayrischer Rundfunk: 12,5 (12,8 Mio.)

Norddeutscher Rundfunk: 9,4 (10,5 Mio.)

Mitteldeutscher Rundfunk: 8,4 (8,6 Mio.)

Hessischer Rundfunk: 4,7 (4,9 Mio.)

Rundfunk Berlin-Brandenburg: 4,4 (4,3 Mio.)

Saarländischer Rundfunk: 1,9 Mio. (1,9 Mio.)

Radio Bremen: 1,5 Mio. (1,5 Mio.)

Disclaimer: Im Zuge der Drei-Stufen-Tests habe ich mich – wie viele andere auch –  zu den Telemedienkonzepten geäußert. Eine entsprechende Äußerung stellt verfahrenstechnisch keine Beteiligung an dem Test dar. Ich berate zahlreiche privatwirschaftliche Unternehmen, die von den Marktauswirkungen der öffentlich-rechtlichen Angebote betroffen sind. Ich habe in der Vergangenheit auch eine Rundfunkanstalt beraten.

Ich bin dafür, dass für die Nutzung von PCs und Smartphones keine Rundfunkgebühr erhoben wird. Ich tendiere dazu, dass öffentlich-rechtliche System langfristig in eine diskriminierungsfreie und zugangsoffene Förderung von Meinungsbildung und Journalismus umbauen zu wollen. Die verfassungsrechtlich besondere Rolle des Rundfunks stelle ich nicht infrage.

Hinweis für die Diskussion: Bitte nicht schon wieder darüber diskutieren, ob wir die Öffentlich-Rechtlichen im Internet brauchen oder nicht. Darum geht es hier gar nicht – sondern um die Frage der angemessenen Aufsichtsmechanismen und -kriterien. Die Entscheidungen der Räte kann man hier nachlesen:

BR, WDR, ZDF, NDR, RBB, SR, HR, SWR, MDR

*Update: Die Verweildauern der Soaps werden innerhalb von ARD und ZDF unterschiedlich geregelt, wie die ARD-Rundfunkratsvorsitzenden bei der heutigen Vorstellung erleutert haben. Bei DasErste.de beträgt sie eine Woche, bei WDR.de und ZDF.de sechs Monate. Die Günter Jauch-Talksendung wird jeweils nur eine Woche zum Abruf bereitstehen, weil dies die ARD-Intendanten so mit dem Moderator vereinbart haben.