Über Gebühr bürokratisch und bürgerunfreundlich: Der Staatsvertrags-Entwurf hinter den Haushaltsgebühren

| 14.05.2010 | 8 Kommentare

Ein aktueller Entwurf zu einem Staatsvertrag über die Haushalts- und Betriebsstättenabgabe zeigt: Gebührenbeauftragte und GEZ wird es weiter geben. Statt weniger werden mehr Daten erfasst. Die Spielräume der Rundfunkanstalten bei der Auslegung des Gebührenrechts nehmen zu. Vermieter, Wohnungs- und Betriebsstätteneigentümer werden per Gesetz faktisch zu unbezahlten Gebührenbeauftragten.

Von Jürgen Scheele und Heiko Hilker

“Das Kirchhof-Gutachten entspricht meinen politischen Vorstellungen. Wir können damit aus der Definitionsfrage nach dem Empfangsgerät herauskommen.” Dies erklärte Ministerpräsident Kurt Beck am Donnerstag letzter Woche der Presse zur offiziellen Präsentation des Kirchhof-Gutachtens. Was nach außen hin wie eine zufällige Koinzidenz und glückliche Fügung zweier Meinungen – des in Rundfunkfragen federführenden Ministerpräsidenten auf der einen und des über die verfassungs- und europarechtliche Legitimation einer Haushaltsgebühr gutachtenden Professors aus Heidelberg auf der anderen – erschien, folgte in Wirklichkeit einem wohlbedachten Spiel. Während der Heidelberger Verfassungsrechtler die Öffentlichkeit mit juristischen Argumenten auf die Umstellung der Rundfunkgebühr zu einer für alle Haushalte und Betriebsstätten zu zahlenden Zwangsabgabe vorbereitete, hatte Beck hinter den Kulissen längst alle Strippen gezogen. Unter keinen Umständen wollte der Vorsitzende der Rundfunkkommission der Länder in einer so heiklen Definitionsfrage wie der Rundfunkgebührenpflicht das Heft des Handelns aus der Hand geben.

Beck, dessen aus der Zeit gefallener notorischer Paternalismus in Rundfunkfragen bekannt ist, wusste auch angesichts der politischen Sprengkraft, die die Gebührendebatte birgt, das Wohl des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ganz hemdsärmelig zu bestimmen. Dazu hatte er bereits im Vorfeld die Intendanten von ARD, ZDF und Deutschlandradio auf seine Seite gezogen. Der eigentümliche Sachverhalt, dass das Kirchhof-Gutachten zwar von der Rundfunkkommission der Länder in Auftrag gegeben wurde, jedoch aus Gebührenmitteln bezahlt wird, ist hier Tatmerkmal. Einen Widerspruch zur verfassungsrechtlich gebotenen Staatsferne des Rundfunks – ergo: der funktionalen Trennung von staatlichen Einrichtungen und Sendeanstalten – vermochte Beck erst gar nicht zu erkennen. Auf die kritische Nachfrage eines Rundfunkmoderators, warum denn das Gutachten formell ARD, ZDF und Deutschlandradio als Auftraggeber ausweise, erklärte er lapidar, das Gutachten sei von den Sendern auf „Bitte der Rundfunkkommission der Länder“ (r1-Medienmagazin vom 8. Mai 2010, Minute 11:30–13:00) in Auftrag gegeben worden.

Gleichwohl bildet diese Begebenheit nur eine Petitesse am Rande angesichts weiterer Fakten, die Beck bei Präsentation des Kirchhof-Gutachtens im Hintergrund längst geschaffen hatte. Die Debatten um Werbefreiheit von ARD und ZDF sowie um die Frage Beitrag oder Gebühr dienen offenbar nur als Nebelbomben. Das zeigt der von Carta veröffentlichte, von der Rundfunkkommission der Länder insgeheim vorbereiteter Staatsvertragsentwurf für einen geräteunabhängigen Rundfunkbeitrag, datiert vom 31. März 2010. Dieser Staatsvertragsentwurf straft alle Wortkrämereien, durch eine unabhängig vom Bereithalten eines Rundfunkempfangsgerätes einzuführende Haushalts- und Betriebsstättenabgabe würde die Legitimationsschwäche des jetzigen Systems behoben, mehr Akzeptanz in der Bevölkerung geschaffen, die GEZ überflüssig gemacht und der Schnüffelei durch die Gebührenbeauftragten eine Ende gesetzt, Lügen. Es ist das Dokument eines obrigkeitsstaatlichen Rundfunkgebührenstaats.

Doch im einzelnen: Laut Staatsvertragsentwurf (StV-E) ist der Rundfunkbeitrag im privaten Bereich (§ 3) künftig an den Inhaber einer Wohnung gebunden. Als Inhaber einer Wohnung – somit Beitragsschuldner – wird diejenige volljährige Person vermutet, die dort nach dem Melderecht gemeldet ist oder aber im Mietvertrag als Mieter der Wohnung benannt ist. Damit geht der StV-E nicht nur über die Definition des Begriffs Wohnungsinhaber im Melderecht hinaus, sondern macht im Zweifelsfalle das Vorlegen eines (schriftlichen) Mietvertrages als Nachweis erforderlich. Darüberhinaus knüpft die Bestimmung des Begriffs der Wohnung an zweierlei Sachverhalte an: Erstens muss eine Wohnung als „baulich abgeschlossene Raumeinheit innerhalb eines Gebäudes“ zum Wohnen oder Schlafen geeignet sein und durch einen eigenen Eingang von einem Treppenhaus, einem Vorraum oder von außen betreten werden können. Zweitens gelten auch Zweit- und Ferienwohnungen sowie Wohnwagen und Wohnschiffe, die nicht oder nur gelegentlich fortbewegt werden, als Wohnungen.

Für Inhaber von Zweit- und Ferienwohnungen, Garten- oder Wochenendhäusern bleibt demnach auch unter einer Haushaltsabgabe eine mehrfache Beitragspflicht erhalten. Zudem wird für einfache Wohnungsinhaber die Klärung der Beitragsschuld keineswegs leichter. Zwar ist beabsichtigt, dass Ehegatten, eingetragene Lebenspartner sowie Bedarfsgemeinschaften im Falle des Empfangs von Sozialleistungen nur einen Beitrag pro Wohnung entrichten, doch gilt dies offenbar nicht für volljährige Kinder, die einen eigenen Raum in der elterlichen Wohnung bewohnen, sowie für Untermieter und Wohngemeinschaften. Hier suggeriert die Vermutungsregelung im Begriff des Wohnungsinhabers eine Beweislastumkehr, die nur schwierig und unter großem Nachweisaufwand zu erbringen sein dürfte.

Erhebliche Probleme ergeben sich ebenfalls für den Rundfunkbeitrag im nicht privaten Bereich (§ 5). Dieser soll an den Inhaber einer Betriebsstätte als natürliche oder juristische Person gekoppelt und in der Höhe nach der Zahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigten geleistet werden. Auch hier wird eine weitreichende Vermutungsregelung geschaffen. Als Inhaber wird vermutet, wer für eine Betriebsstätte in einem Register (Handels-, Gewerbe, Vereins-, Partnerschaftsregister etc.) eingetragen oder für den ein Fahrzeug zugelassen ist. Als Betriebsstätte gilt „jede zu einem eigenständigen nicht ausschließlich privaten Zweck genutzte Raumeinheit oder Fläche innerhalb eines Gebäudes“. Eine Betriebsstätte ist zugleich aber auch „jede nicht zu ausschließlich privaten Zwecken genutzte mobile Einheit (insbesondere Kraftfahrzeuge, Flugzeuge und Schiffe)“, soweit diese nicht auf einer Betriebsstätte stationär genutzt wird. Somit sind Selbständige mit einer Betriebsstätte innerhalb ihrer Wohnung lediglich haushaltsabgabepflichtig. Sobald auf sie allerdings ein Kraftfahrzeug zugelassen ist, sind sie zusätzlich betriebsabgabepflichtig.

Zwar sieht der StV-E im nicht privaten Bereich eine Ausnahme von der Abgabepflicht (§ 5 Abs. 8) vor, sofern eine Betriebsstätte länger als einen Kalendermonat als solche nicht genutzt wird. Doch muss ihr Inhaber dies glaubhaft nachweisen. Im Falle von saisonalen Betriebsstätten etwa wäre der Nachweis zu erbringen, dass sie außerhalb der Saison nicht genutzt werden – im Falle von Erkrankungen oder längeren Urlaubsreisen müssten gar Gesundheits- oder Reisedaten durch die Betroffenen offenbart werden. Alles drei erwiese sich, wenngleich mit hohem bürokratischen Aufwand nicht undurchführbar, so doch aus datenschutzrechtlichen Erwägungen als grundsätzlich inakzeptabel.

Kurios sind auch die im StV-E vorgesehenen Regelungen zu Beginn und Ende der Beitragspflicht (§ 6). Letztere endet für eine Wohnung oder eine Betriebsstätte künftig immer mit Ablauf eines Monats. Fallen Wohnungswechsel oder Kfz-Zulassung nicht auf einen Ultimo, ist die Rundfunkabgabe demnach immer gleich doppelt zu entrichten. Zusätzlich gilt: Geht die Anzeige eines Wohnungs- oder Betriebsstättenwechsels in Zukunft nicht fristgemäß – spätestens zum Ultimo – bei der Landesrundfunkanstalt ein, besteht die doppelte Abgabeverpflichtung ebenso für den Folgemonat.

Das mag als übereifrige Regelungswut von Beamten belächelt werden. Als weniger belächelnswert und kurios jedoch erweist sich die erhebliche Ausweitung der Anzeigepflicht (§ 7) von Beitragsschuldnern. Sie müssen künftig bei An-, Ab- oder Ummeldung gegenüber der Landesrundfunkanstalt folgende Daten mitteilen und gegebenenfalls nachweisen:

Bei der Anmeldung hat der Beitragsschuldner der Landesrundfunkanstalt folgende Daten mitzuteilen und auf Verlangen nachzuweisen:

  1. Vor- und Nachname sowie früherer Name, unter dem eine Anmeldung bestand,
  2. Geburtsdatum,
  3. vollständiger Name und Anschrift des gesetzlichen Vertreters,
  4. gegenwärtige Anschrift jeder Wohnung und jeder Betriebsstätte,
  5. letzte der Rundfunkservicezentrale gemeldete Anschrift des Beitragsschuldners,
  6. vollständige Bezeichnung des Inhabers einer Betriebsstätte,
  7. Anzahl der Beschäftigten der Betriebsstätte,
  8. Beitrags/Teilnehmernummer bei der Rundfunkservicezentrale,
  9. Datum des Beginns des Innehabens der Wohnung und der Betriebsstätte,
  10. Datum der Zulassung und Kennzeichen des beitragspflichtigen Kraftfahrzeugs
  11. Zugehörigkeit zu den Branchen nach § 5 Abs. 2 und 7

Bei der Abmeldung und Ummeldung sind zusätzlich folgende Daten mitzuteilen und auf Verlangen nachzuweisen:

  1. Angabe, ob bisherige volljährige Bewohner der Wohnung verbleiben sowie Vor- und Nachname eines in der bisherigen Wohnung verbliebenen, volljährigen Bewohners,
  2. das Datum des Endes des Innehabens der Wohnung oder der Betriebsstätte und das Datums der Abmeldung des beitragspflichtigen Kraftfahrzeugs,
  3. der die Abmeldung begründende Lebenssachverhalt und ggf. die Beitrags-/Teilnehmernummer des für die neue Wohnung in Anspruch genommenen Beitragsschuldners.“

Doch damit nicht genug. Offensichtlich glaubt man in den Staatskanzleien, dass selbst diese Anzeigepflichten noch nicht ausreichen. Im StV-E wird den Sendeanstalten ein Auskunftsrecht (§ 8) zugesprochen, mit dem die Herausgabe von Daten über Dritte erzwungen werden kann. Betroffen sind Vermieter, Wohnungs- und Betriebsstätteneigentümer:

Ist der Inhaber einer Wohnung oder einer Betriebsstätte nicht festzustellen, ist der Eigentümer oder der vergleichbar dinglich Berechtigte der Wohnung oder des Grundstücks, auf dem sich die Betriebsstätte befindet, verpflichtet, der Landesrundfunkanstalt Auskunft über den tatsächlichen Inhaber der Wohnung oder Betriebsstätte zu erteilen.“

Die Regeln, wie den Auskunfts- und Nachweispflichten nachzukommen ist, können die Rundfunkanstalten sogar eigenständig durch eine Satzung regeln. Dies gilt auch für die Erhebung von Zinsen, Kosten und Säumniszuschlägen, die Anzeigepflicht generell, das „Verfahren zur Leistung des Rundfunkbeitrags oder zur Befreiung von der Rundfunkbeitragspflicht“ – letztere ist grundsätzlich nur für die Empfänger abschließend geregelter sozialer Leistungen möglich (§ 4) – sowie die „Kontrolle der Beitragspflicht“. Somit ist klar: Auch in Zukunft wird es Gebührenbeauftragte der Sender – die oftmals fälschlicherweise der GEZ zugeordnet werden – geben. Die Beauftragung Dritter (§ 10) zur Ermittlung von Beitragsschuldnern ist ebenso möglich wie Vorortrecherchen zur Überprüfung, ob Räumlichkeiten ausschließlich zu privaten Zwecken genutzt werden oder zum Wohnen oder Schlafen geeignet sind.

Die Regelungen sehen insgesamt eine abenteuerlich umfangreiche Verarbeitung personenbezogener Daten vor und bewirken keine Verbesserungen gegenüber dem Stand des bestehenden Rundfunkgebührenstaatsvertags. Nach wie vor ist der Datenabgleich mit den zu übermittelnden Datenbeständen sämtlicher Meldebehörden vorgesehen. Auch wird die Praxis des bestehenden Adressankaufs aus privaten Datenbeständen zur Teilnehmerermittlung weder aufgegeben, noch eingeschränkt. In Verbindung mit einem automatisierten Abrufverfahren zwischen den Landesrundfunkanstalten (§ 10 Abs. 3) und auch der Beauftragung von Dritten mit der Datenverarbeitung entstünde eine Art bundesweites Zentralmelderegister. Dies wäre völlig unverhältnismäßig und möglicherweise nicht verfassungskonform.

Befremdend und sicherlich auf wenig Befürworter stoßend ist ferner, wie die Gebühreneinzugszentrale (GEZ) abgeschafft wird. Sie erhält einfach einen anderen Namen und firmiert nun als „Rundfunkservicezentrale“ (§ 9 Abs. 7). Letztere verbleibt eine nicht rechtsfähige Verwaltungsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, sie ist somit nach wie vor weder eine Behörde noch eine sonstige eigenständige Organisation. Schon im Falle der GEZ ist diese eigentümliche Rechtskonstruktion immer wieder auf Kritik gestoßen – insbesondere dann, wenn Bürgerinnen und Bürger in Konflikt mit ihr gerieten.

Unser Fazit lautet: Mit der Präsentation des Kirchhof-Gutachtens hat Kurt Beck die Öffentlichkeit hinters Licht geführt. Der insgeheim erarbeitete StV-E behandelt die Bürgerinnen und Bürger als unmündige Subjekte. Erhält er Gesetzeskraft, so wird nichts einfacher und schon gar nichts besser. Es werden mehr Daten als bisher erfasst. Gebührenbeauftragte und GEZ wird es weiter geben. Die Spielräume der Rundfunkanstalten bei der Auslegung des Gebührenrechts nehmen zu. Vermieter, Wohnungs- und Betriebsstätteneigentümer werden per Gesetz faktisch zu unbezahlten Gebührenbeauftragten. Im Vergleich zum StV-E ist sogar der gegenwärtige Rechtszustand besser.

Post scriptum: Warum wird ein Systemwechsel propagiert, wenn dieser ganz offenkundig keine Verbesserungen bringt? Die Antwort ist einfach: Es handelt sich um die letztmalige Verbreiterung der Einnahmebasis. Im Jahre 2008 gab es in Deutschland laut Bundesamt für Statistik 40,1 Mio. Haushalte. Bei der Gebühreneinzugszentrale sind 32,2 Mio. private Gebührenzahler (Media Perspektiven 10/2009) registriert, darunter auch jene mit Zweitwohnsitz bzw. Ferienwohnungen und Gartenhäusern. Wird nun eine Haushaltsgebühr eingeführt, erhöhte sich die Anzahl privater Gebührenzahler um zusätzliche 7,9 Mio. Zusammen mit der Verdreifachung der Belastung der Nur-Hörfunk-Teilnehmer und der nur Nur-Internet-PC-Nutzer – für sie stiege die Gebühr von monatlich 5,76 auf 17,98 Euro – gewönnen ARD, ZDF und Deutschlandradio auf einen Schlag über 1,171 Mrd. Euro jährlich (zur Berechnungsgrundlage siehe: Neue Rundfunkgebühr spült ARD und ZDF viel Geld in die Kasse). Damit ließe sich locker der von den Rundfunkanstalten für das Jahr 2020 prognostizierte jährliche Gebührenausfall von etwa 1 Mrd. Euro (so unisono Interviewäußerungen von Kurt Beck und ARD-Generalsekretärin Verena Wiedemann) infolge des wirtschaftlichen und demographischen Wandels sowie sinkender Akzeptanz kompensieren – ganz ohne Einsparungen.