Öffentlich-Rechtliche: Ein Reformvorschlag in Form eines Rundfunkfonds

| 07.01.2010 | 14 Kommentare

Der öffentlich-rechtliche Auftrag ist bei den Rundfunkanstalten nicht immer in den besten Händen. In Zukunft sollten die Gebühren in einen "Rundfunkfonds" fließen, um dessen Mittel sich alle bewerben könnten, die Qualitätsinhalte anbieten wollen.

von Hanno Beck und Andrea Beyer

Die öffentlich-rechtlichen Sender kommen in diesem Jahr nicht aus den Schlagzeilen heraus, die sie selbst produzieren: Da wird der Chefredakteur des Zweiten Deutschen Fernsehens (ZDF) zum Streitfall für die Politik, die Fernsehspielchefin des NDR wird entlassen, nachdem sich herausstellt, dass sowohl sie als auch ihr Mann unter Pseudonymen Drehbücher verfasst und beim Sender eingereicht haben. Der Bundesverband der Fernseh-und Filmregisseure spricht in einer Reaktion auf diesen Fall von einer „krakenhaften Ausdehnung öffentlich-rechtlicher Anstalten … vor allem in den Bereichen Produktion, Technik und Rechtehandel“.

In den vergangenen Jahren gab es immer wieder Skandale um Schleichwerbung, Bestechlichkeit und Vorteilsnahme. So wird der ehemalige Sportchef des Hessischen Rundfunks im Oktober 2008 wegen Bestechlichkeit und Untreue sowie der Beihilfe zur Bestechung zu zwei Jahren und acht Monaten Haft verurteilt, eine Fernsehgarten-Moderatorin hat ohne Wissen des ZDF für eine Diätfirma Schleichwerbung gemacht (und wird nach vorübergehender Kündigung wieder eingestellt), und in einer täglichen Serie der ARD wurde über zehn Jahre hinweg systematisch Schleichwerbung betrieben – Firmen konnten sogar Handlungsstränge und Dialoge für ihre Produkte bestellen.

Auch wenn der öffentlich-rechtliche Rundfunk kein Monopol auf Medienskandale hat, so sind diese Vorgänge doch als besonders negativ zu werten, da ein wichtiges Argument für dessen Existenz darin besteht, eine ausreichende Distanz des Rundfunks zur Politik und zum Staat herstellen sowie qualitativ hochwertigen Journalismus anbieten zu können – einem freien Rundfunkmarkt traut man dies nicht zu. Mehr als sieben Milliarden Euro werden jährlich für diese Ziele ausgegeben. Man kann sich fragen, ob dieses Geld gut angelegt ist. Dabei scheint es bei der Gestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks deutliche Verbesserungspotentiale zu geben.

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Quelle: GEZ, Geschäftsbericht 2004, 2008. Die Differenz der Gesamterträge 2007 und 2008 zu der Summe der Hörfunk- und Fernsehgebühr resultiert aus den Einnahmen aus den Gebühren auf neuartige Rundfunkgeräte, die seit 2007 anfallen.

Zunächst muss man konstatieren, dass die Gebühreneinnahmen der Sender in den vergangenen 15 Jahren kontinuierlich gestiegen sind – was angesichts der Gestaltung des Budgetierungsprozesses zu erwarten ist (vgl. Tabelle). Die Bedarfsanmeldung durch die Sender dürfte strategischer Natur sein und enthält keine wirksamen Anreize zum wirtschaftlichen Umgang mit Ressourcen: Ein steigendes Budget führt zu einer höheren Bedarfsmeldung.

Ansätze für ein alternatives Mediensystem

Die Ziele einer Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunkwesens ergeben sich aus den Anforderungen der Verfassung und des Verfassungsgerichts an das duale System. So müssen

  • Vielfalt und Meinungsvielfalt gesichert sein,
  • die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gewährleistet sein und
  • die Bestands-und Entwicklungsgarantie dieser Institution sichergestellt werden.

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Aus medienökonomischer Perspektive sollte ein solches System zum einen mehr Anreize für wirtschaftliches Verhalten (Effizienz) setzen, zum anderen möglichst wettbewerbsneutral sein (Wettbewerbsneutralität). Dabei kann aus dem Grundgesetz kein Gebot abgeleitet werden, ein bestimmtes Ordnungsmodell zu wählen – damit gibt es die Freiheit, über eine Veränderung in der Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunkwesens nachzudenken. Nicht die Institution des öffentlich-rechtlichen Rundfunks steht also auf dem Prüfstand, sondern dessen Institutionen.

Unabhängig von dem Werturteil, das der Idee eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks zugrunde liegt und das man kritisch hinterfragen sollte, muss als erste Rahmenbedingung für eine Reform sichergestellt werden, dass die Idee eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks unangetastet bleibt. Ein realistischer Reformvorschlag muss sich an den politischen und juristischen Gegebenheiten orientieren. Die Inhalte und Formate des bisherigen Angebotes sowie dessen Umfang sollen also nicht hinterfragt werden. Was allerdings hinterfragt werden soll, ist die Rolle der öffentlich-rechtlichen Anstalten – im Folgenden ist also strikt zu trennen zwischen dem öffentlich-rechtlichen Auftrag und den Institutionen, mit denen dieser Auftrag umgesetzt werden soll. Auch das aktuelle Mittelaufkommen soll nicht in Frage gestellt werden, wenngleich die Summe von 7 Mrd. Euro pro Jahr auf Einsparpotentiale hindeutet.

Rundfunkfonds als Alternative

Zunächst geht es darum, den öffentlich-rechtlichen Auftrag aus den bisherigen Institutionen herauszulösen. Zu diesem Zweck soll das bisherige Mittelaufkommen in einen Rundfunkfonds eingestellt werden, aus dem öffentlich-rechtliche Programmangebote finanziert werden. Hiermit soll sichergestellt werden, dass sich nichts an der aktuellen Höhe des Gebührenaufkommens ändert und die Finanzierung des aktuellen öffentlich-rechtlichen Angebots nicht gefährdet wird. Dieser Schritt hat keinen Einfluss auf die Inhalte des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, er ist rein organisatorischer Natur.

Im Gegensatz zum aktuellen System allerdings soll es beim Rundfunkfonds grundsätzlich allen Anbietern freistehen, sich um Mittel aus diesem Fonds zu bewerben, um damit Beiträge zu erstellen, die den Ansprüchen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entsprechen. Der Fonds kann entweder Ausschreibungen für bestimmte Sendungen durchführen oder aber Initiativ-Bewerbungen von Anbietern zulassen. Er vergibt Aufträge für Angebote mit öffentlich-rechtlichen Inhalten und bezahlt – nach einer Qualitätskontrolle – den Produzenten der Beiträge. Auf diesem Weg wird die Entscheidung über die Programminhalte von deren Produktion getrennt. Ein öffentlich-rechtlicher Auftrag benötigt keine öffentlich-rechtliche Produktion; bereits jetzt senden die Öffentlich-Rechtlichen auch von außen zugekaufte Beiträge unabhängiger Produktionsfirmen. Die tagesaktuelle Berichterstattung kann für einen bestimmten Zeitraum ausgeschrieben werden. Ein solches Verfahren gibt den Anbietern täglicher Sendeformate Planungssicherheit, ohne dass Anreize verloren gehen, weiterhin hohe Qualitätsstandards zu liefern.

Mehr Wettbewerbsneutralität

Diese Lösung hat den Vorteil einer größeren Wettbewerbsneutralität: Grundsätzlich kann sich jeder Anbieter um Mittel aus dem Fonds bewerben, damit hat auch jeder Anbieter die gleichen Chancen auf diese Mittel. Solange die Vergabepraxis transparent ist, kann jeder öffentlich-rechtliche Programminhalte mit den dafür bestimmten Mitteln aus dem Fonds produzieren und diese Inhalte an den Fonds verkaufen. Dies entspricht dem üblichen Vorgehen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge.

Mehr qualitätswirksame Anreize

Außerdem dürfte der Kampf um Aufträge aus dem Rundfunkfonds die Qualität der Beiträge verbessern und deren Kosten reduzieren. Im aktuellen System gibt die Bestandsgarantie, gepaart mit dem ständig steigenden Budget und der fehlenden Konkurrenz, keine Anreize zu effizientem Verhalten. Die Möglichkeit, auch auf eigene Initiative Sendungen dem Fonds anzudienen, dürfte zudem erhebliches kreatives Potential bei den Anbietern freisetzen – zum Wohle der Zuschauer.

Auch den öffentlich-rechtlichen Anstalten könnte dieser Wettbewerb zu Qualitätssteigerungen verhelfen, denn sie wären gezwungen, um Mittel zu konkurrieren und sie müssten mit ihren Mitteln effizienter umgehen. Die privaten Anbieter allerdings müssten sich den hohen Qualitätsstandards anpassen, welche der Fonds für die von ihm bestellten Produktionen verlangt.

Mit dem neuen Anreizsystem müssen weder an den Inhalten, noch an deren Qualität, noch am Mittelaufkommen Abstriche gemacht werden. Wenn aber Wettbewerb dazu führt, dass bei den Öffentlich-Rechtlichen Effizienzpotentiale ausgeschöpft werden, dann dürften der gleiche Programmumfang und die gleichen Programminhalte wie im aktuellen System in Zukunft billiger produziert werden. Dies würde eine Erleichterung für den Gebührenzahler bedeuten.

Mehr Trennschärfe und weniger staatlicher Einfluss

Weiterhin wäre die Fondslösung auch mit der jüngsten EU-Rechtsprechung kompatibel, da auf diesem Weg eine klare Trennung öffentlich-rechtlich gewünschter Inhalte und kommerzieller Inhalte möglich wäre – was über den Fonds finanziert wird, ist öffentlich-rechtliches Programm, alles andere ist kommerziell. Wenn sich auch Produzenten aus den anderen EU-Ländern um Aufträge aus dem Rundfunkfonds bewerben könnten, würde dies den Gedanken eines europäischen Gemeinsamen Marktes stärken.

Die Frage nach dem staatlichen Einfluss auf die Vergabepraxis des Fonds ist schwieriger zu beantworten: dieser hängt von der Organisation des Fonds ab. Die Aufsicht über den Fonds – die Programmgestaltung, Auftragsvergabe, Mittelverwendung und -kontrolle sowie die Qualitätskontrolle muss von einem unabhängigen Gremium übernommen werden, das keinem Einfluss von staatlicher oder politischer Seite ausgesetzt ist.

Im aktuellen System wird diese Aufgabe bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten zum Großteil von den Rundfunkräten bzw. dem Fernsehrat wahrgenommen. Aus pragmatischen Gründen ebenso wie aus Akzeptanzgründen wäre es naheliegend, diese Aufgabe innerhalb des Rundfunkfonds zunächst den bisherigen Rundfunkräten anzuvertrauen, auch wenn die Gefahr besteht, dass die Auftragsvergabe damit zunächst die privaten Sender benachteiligt, da diese sich als Außenseiter um Aufträge bewerben. Auf lange Frist wäre es nötig, diese Räte aus den organisatorischen Strukturen der öffentlich-rechtlichen Sender herauszulösen und dem Rundfunkfonds zuzuordnen. Die Grundstruktur des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – unabhängige Gremien entscheiden über Programmgestaltung und -finanzierung – bleibt damit erhalten. Demgegenüber ändert sich die organisatorische Einbindung der Aufsichtsgremien. Diese sind nicht mehr für bestimmte Sendeanstalten verantwortlich, sondern allein für ihr Programm.

Will man das Problem staatlicher Einflussnahme auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ernsthaft lösen, sollten weitergehende Schritte erwogen werden. Beispielsweise könnte man die Kontrollgremien – ähnlich wie bei den Sozialwahlen in den Sozialversicherungen – einer Abstimmung unter den Bürgern aussetzen. Auch das dürfte den Einfluss der Politik reduzieren. Eine solche Wahl wäre dem aktuellen System vorzuziehen, in dem die Besetzung der Rundfunkräte sehr heterogen und alles andere als transparent gehandhabt wird. Am Ende dieses Prozesses steht ein Fonds, der öffentlich-rechtliche Mittel verwaltet, um aus diesen Mitteln öffentlich-rechtliche Rundfunkbeiträge zu vergeben und zu finanzieren; kontrolliert und gelenkt von demokratisch gewählten Institutionen.

Die hier vorgeschlagene Lösung bietet die Möglichkeit, mehr Wettbewerb, Effizienz und mehr Anreize zu wirtschaftlichem und korrektem Verhalten zu erreichen, ohne auf die politisch gewollten und verfassungsrechtlich garantierten Inhalte des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu verzichten. Das duale System bleibt voll erhalten.

Prof. Dr. Hanno Beck lehrt Volkswirtschaftslehre an der Hochschule Pforzheim, Prof. Dr. Andrea Beyer lehrt Betriebswirtschaftslehre und Medienökonomie an der Fachhochschule Mainz. Dies ist eine stark gekürzte und leicht editierte Version eines Artikel, den Hanno Beck und Andrea Beyer in der Zeitschrift Wirtschaftsdienst, Heft 12/2009, veröffentlicht haben.